Estoy encantada de publicar este post de Rafael Sánchez López y Olga Ramírez Hernández, que nos hablan de la creación de una estrategia de contratación pública en una entidad local, con el impulso del directivo público profesional, concretada en la figura del funcionario habilitado de carácter nacional.
«Estamos finalizando 2019 y 2020 está a la vuelta de la esquina, la normativa actual está llena de planificación, como por ejemplo el título VI de la LPAC, el artículo 29 LCSP o el artículo 69 TREBEP. Y yo me pregunto, hacemos caso a estos artículos o no tenemos tiempo por la cantidad de materia que abordan nuestras mesas diariamente. A lo mejor muchas de esas materias pueden estar “planificadas”, es decir, pueden encuadrarse en un plan de ordenación de recursos humanos, si se trata de personal; o en un plan anual normativa, si son ordenanzas o reglamentos; o en un plan anual de contratación si son contratos.
En esta ocasión me gustaría plasmar con la ayuda de Olga Ramírez Hernández mi Trabajo Fin de Master (plan de mejora de los contratos menores en el Ayuntamiento de Las Gabias (Granada) junio 2018), unido a la figura de la dirección pública profesional.
La Dirección Pública Profesional y la Habilitación Nacional: Impulso del cambio en la contratación local
La Dirección Pública Profesional (en adelante DPP) es un espacio de intersección entre la Administración o función pública y la política, regulada en el artículo 13 del EBEP. La delimitación de este espacio no es normalmente pacífica, porque puede ser totalmente profesionalizada, politizada o de forma mixta. La implementación de un sistema de DPP requiere de un fuerte liderazgo político.
La incorporación de la dirección pública profesional dotada de valores y saberes propios de estrategia y racionalidad económica puede permitir orientar la Administración hacia la mejora de la eficiencia y garantizar asimismo la eficacia en la provisión de los servicios a la ciudadanía.
La definición de la función directiva como creadora de valor público considerada así por Mark Moore, donde la creación de valor implica la actuación en tres esferas interrelacionadas (Longo, 2004 :207) como son la gestión estratégica creando el máximo valor para la organización, la gestión del entorno o política de management, colaborando con los diferentes actores y la gestión operativa, que permita obtener y gestionar recursos de la manera más eficaz y eficiente posible.
La fundación para los compromisos de la calidad establece un claro detalle de las diferentes competencias o habilidades que ha de acreditar un directivo público profesional.
En el grupo de competencias asociadas a la esfera de la gobernanza, visión estratégica y creación de alianzas, el directivo incluye la capacidad de gestionar estableciendo una visión que se pueda adaptar al entorno cambiante, compartiendo estrategias, construyendo coaliciones internas y con otras administraciones y actores.
Estas habilidades se podrían unir a las relacionadas con la gestión de los recursos públicos, las competencias de gestionar personas, finanzas, información y otros recursos de forma estratégica y tener la capacidad de responder con credibilidad técnica ante los responsables políticos. Por otro lado, el directivo ha de ser capaz de actuar de forma transparente y comunicar la consecución o no de los objetivos perseguidos.
En cuanto a las competencias asociadas al liderazgo para el cambio, esta habilidad esencial incluye la capacidad de lograr las metas de la organización a través de un liderazgo para el cambio estratégico dentro y fuera de la organización. Inherente a ella está la capacidad de alinearse con la misión y desarrollarla en un entorno de continuo cambio. Estas competencias podrían ligarse a la orientación a los resultados, es decir a la capacidad de tomar decisiones que produzcan resultados de alta calidad aplicando conocimientos técnicos, análisis de problemas y cálculos de riesgos.
En referencia a las competencias asociadas a la creación y a la gestión de equipos, se incluye la capacidad de proporcionar un lugar de trabajo inclusivo que facilite la cooperación, el trabajo en equipo y la resolución alternativa de conflictos. En este sentido, deberíamos mencionar las habilidades blandas que todo directivo debe tener para poder gestionar de forma eficiente los recursos humanos, habilidades relacionadas con la empatía, la innovación, la comunicación, el trabajo en equipo y el liderazgo entre otras.
La habilitación nacional, en especial, está ligada al hecho de detentar las competencias señaladas anteriormente y, por tanto, ayudar al órgano institucional a marcar una estrategia y no una mera planificación. Esto es así, debido a que la planificación pasa simplemente por un mero ejercicio intelectual, mientras que la estrategia se basa en escoger las mejores opciones y actuar. Ahora bien, está claro que la estrategia se concreta en una planificación y en innovación, en buscar nuevas soluciones que aporten valor, en este caso, valor público para desenvolverse en entornos complejos (Marcet, 2018).
El Real Decreto 128/2018, de 16 de marzo, por el que se regula el régimen jurídico de los funcionarios de la Administración Local con habilitación de carácter general, señala las funciones de estos funcionarios en los artículos 3, 4 y 5 del mismo. Dentro de estas funciones se incluyen funciones de fe pública y de asesoramiento legal en el caso del secretario, funciones de fiscalización y contabilidad en el caso del interventor y funciones de tesorería, recaudación y gestión, en el caso del tesorero.
Estas funciones públicas incluyen competencias de dirección y gestión de los servicios y pueden incluir todas aquellas funciones necesarias para garantizar la transparencia, la estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera.
El talento es el que ayuda a desarrollar estrategias innatas y auténticas, de ahí la importancia de los recursos humanos y de la figura del directivo público profesional, concretada en la figura del funcionario habilitado de carácter nacional, en el caso de entidades locales, para conseguir la correcta gestión de los recursos públicos y para impulsar el cambio en la contratación pública, que es el objetivo que nos ocupa en este artículo.
El contrato menor ¿se puede eliminar en las administraciones locales?
Analizada la dirección pública profesional os dejo aquí unas pequeñas pinceladas de cómo ir eliminando de nuestras administraciones el contrato menor o contrato diabólico, como dice la titular del blog, y, en mi sincera opinión, la contratación menor se empieza a eliminar mediante una correcta estrategia.
Y sí correcta planificación porque, desde mi experiencia, mi primer plan anual de contratación NO eliminó los contratos menores porque al ser un año preelectoral contenía compromisos adquiridos a nivel político, como las inversiones que se preveían realizar según el presupuesto aprobado, además de algunas subvenciones que habían otorgado al Ayuntamiento.
El objetivo de la planificación, además de marcar la hoja de ruta debe ser conseguir un gasto más eficiente. A continuación, dejaré unas breves ideas de cómo creo que puede lograrse.
El art. 28.4 LCSP/2017 impone a las Administraciones Públicas la obligación de planificar y publicar su actividad contractual anual, al menos para los contratos sometidos a regulación armonizada. Este precepto dispone que «Las entidades del sector público programarán la actividad de contratación pública, que desarrollarán en un ejercicio presupuestario o períodos plurianuales y darán a conocer su plan de contratación anticipadamente mediante un anuncio de información previa previsto en el artículo 134 que al menos recoja aquellos contratos que quedarán sujetos a una regulación armonizada».
La correcta interpretación del citado precepto nos lleva a considerar los principios y objetivos de la Ley: la integridad y la estrategia. Además, insta a los órganos de contratación a realizar una adecuada planificación de su actividad para contratar y evitar, con ello, tramitaciones precipitadas por la premura de plazos que se conocen de antemano.
El «plan anual de contratación» por tanto, debería recoger una relación de contratos, con sus datos básicos asociados: el objeto, el precio, la duración, la fecha estimada de licitación, puede ser que a la hora de confeccionar el plan algunos datos lo desconozcan el órgano de contratación, por lo que dicho plan, en mi opinión podría simplificarse en tipo de contrato, objeto y procedimiento. La inclusión de estos datos permite que las empresas puedan conocer anticipadamente los planes de contratación y puedan seguir al detalle las convocatorias y sean capaces de planificar su actividad para realizar las ofertas. El plan anual de contratación es un documento indicativo, dicho documento no establece la obligación de licitar todos los contratos contenidos en el mismo ni llevarlos a cabo con las condiciones concretas anunciadas en el mismo.
Por todo lo indicado con anterioridad, se entiende que la interpretación más adecuada acorde al espíritu de la Ley pasa por confeccionar un plan anual de contratación como una mera relación de contratos que la corporación tiene la intención de licitar en el próximo año. Con este plan, la Administración elabora una estrategia, donde marca unos objetivos a conseguir; y las empresas estarán en disposición de preparar mejor la documentación y las ofertas.
El plan anual de contratación responde a diversos objetivos, uno de los objetivos del plan anual de contratación es reducir el importe de la facturación sin licitación y con ello reducir los reparos de intervención. Este plan anual puede encuadrarse dentro de un plan estratégico y desarrollar de forma más transparente, eficaz y eficiente la actividad contractual.
El plan busca erradicar la contratación menor en un período de tiempo más o menos razonable, porque a corto plazo es imposible erradicarla porque el volumen de contratación menor es bastante elevado y no hay que olvidar que sólo es una de las materias a considerar, así como la confección de pliegos técnicos necesita de personal especializados que la mayoría de los ayuntamientos no tienen en su plantilla.
Cuando la Administración analiza el gasto en contratación menor, está elaborando una estrategia para aminorar el número de contratos que por su volumen y periodicidad deben de ser objeto de licitación, analizada el órgano de contratación debe marcar una hoja de ruta para ir convirtiendo esos contratos menores en procedimientos abiertos que provoquen aumentar el número de licitadores y por ende conseguir un coste más bajo que redunde en un mayor ahorro.
El plan anual de contratación puede recoger los distintos procedimientos para su licitación, como puede ser el simplificado o súper simplificado o también se puede acudir a sistemas para la racionalización de la contratación, es decir, a los acuerdos marcos y al sistema dinámico de contratación (arts. 218 a 230 LCSP).
Otro de los objetivos a incluir es conseguir adjudicar los contratos antes del vencimiento. Este objetivo busca realizar un correcto seguimiento de los contratos en vigor. Esta técnica, permite en primer lugar que los contratos se realicen correctamente y en segundo lugar que se inicie la elaboración de los Pliegos con antelación suficiente para evitar prórrogas o prestaciones contractuales fuera del período del contrato por una mala justificación y amparando la prestación en el interés general.
Realizado el plan, debe evaluarse ya que todo plan para que no quede en papel mojado debe ser objeto de evaluación, cierto es que, dependiendo de nuestra estructura de personal, económica, así como de la carga de trabajo; la evaluación puede contener más o mejores indicadores; pero no por este motivo no debe realizarse. Evaluar el plan no se contiene en ningún epígrafe de la ley de contratos, pero si se contiene en el título VI de la ley 39 2015, ya que “lo que no se define, no se puede medir, lo que no se mide no se puede mejorar, lo que no se mejora, se degrada siempre” ( Lord Kelvin)
A modo de ejemplo dejo una serie de indicadores que pueden utilizarse para evaluar el plan, como por ejemplo son:
- Grado de cumplimiento de contrato planificados y de contratos formalizados.
- Si al principio del plan se ha propuesto que aumentar el número de licitadores.
- Cuantos se han formalizado con oferta anormalmente baja.
- Ahorro producido, total o por tipo de contrato.
Es evidente que los indicadores han de ser acordes a los objetivos previstos. Los indicadores propuestos son ejemplos, los cuales además de marcar una hoja de ruta sirven para que el equipo de gobierno se comprometa para su ejecución.
La planificación puede sufrir alteraciones, adaptaciones; pero ello no significa que no cumplamos el plan, sino que como todos los seres vivos nos adaptamos a las necesidades que surjan.
La conclusión a la que podemos llegar, por todo lo mencionado con anterioridad, es que aunque no será una tarea fácil ni rápida se puede ir eliminando la contratación menor mediante la definición de una estrategia que se concrete en una correcta planificación y que esta eliminación permitiría gestionar de forma más eficaz, eficiente y transparente la política de contratación en una entidad local.
La parte contratante 
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