Análisis de fases, requisitos legales, criterios de adjudicación validados y condiciones especiales de ejecución

1. Fases de la licitación para incluir aspectos sociales o medioambientales

La Ley de Contratos del Sector Público (LCSP) exige la incorporación transversal de criterios sociales, medioambientales y de igualdad de género (Art. 1.3). La siguiente tabla detalla cómo articular jurídicamente estas cláusulas a lo largo del ciclo de contratación:

Fase Contractual	Regulación (LCSP)	Cómo Incorporar Aspectos Sociales / Ambientales
Objeto del contrato	Art. 99.1	Definición con enfoque funcional o estratégico de las necesidades (perspectiva de género, diseño urbano accesible, neutralidad digital en software o equipos ergonómicos).
Presupuesto base y precio	Arts. 100, 101, 102	Desglose por género y categoría profesional de los costes salariales estimados a partir del convenio colectivo sectorial de referencia. Prohibición de precios que imposibiliten cumplir los convenios.
Solvencia técnica y profesional	Art. 89	Exigencia de formación o experiencia específica en materia social o de género cuando el objeto del contrato requiera aptitudes específicas (ej. gestión de centros asistenciales o planes de igualdad).
Prohibiciones de contratar	Art. 71.1.d	Exclusión automática de empresas de 50 o más trabajadores que no cumplan la cuota del 2% de personas con discapacidad o carezcan de Plan de Igualdad formalmente inscrito en el REGCON.
Prescripciones técnicas	Arts. 126, 127	Exigencia de etiquetas ecológicas o sociales de la UE (EU Ecolabel, Comercio Justo) o medios de prueba equivalentes.
Criterios de adjudicación	Art. 145	Criterios cualitativos para evaluar la mejor relación calidad-precio vinculados al proceso específico de prestación o ciclo de vida (estabilidad, salud laboral, calidad del servicio).
Criterios de desempate	Art. 147	Criterios de preferencia automáticos: mayor % de mujeres empleadas (en sectores masculinizados), mayor % de plantilla con discapacidad o contratos temporales menores.
Condiciones especiales de ejecución	Art. 202	Obligaciones contractuales de carácter social, ético o ambiental durante la ejecución del contrato. Es obligatorio incluir al menos una en cada pliego.

2. Requisitos legales y doctrina para su inclusión

Para evitar la nulidad de las cláusulas ante los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales (TACRC) o la jurisdicción contencioso-administrativa, cada figura contractual debe cumplir requisitos estrictos de validez:

Figura / Fase	Requisitos Esenciales de Validez	Límites y Prohibiciones Jurisprudenciales
Solvencia Técnica	• Nexo causal directo con la prestación. • Proporcionalidad a la complejidad de la licitación.	• Prohibido exigir solvencia social en contratos generales que no requieran aptitudes específicas (ej. asfaltado o papelería).
Prohibiciones de Contratar	• Obligatoriedad legal para empresas de 50 o más trabajadores. • Inscripción constitutiva y vigente del Plan de Igualdad en REGCON antes del fin del plazo de ofertas.	• La mera solicitud de inscripción no evita la exclusión (doctrina TACRC tras Ley Orgánica 2/2024 y Acuerdo de Pleno 2024).
Criterios de Adjudicación	• Vinculación directa con el objeto del contrato (prestación o personal adscrito). • Demostración de mejora en el rendimiento o satisfacción del servicio.	• Prohibido valorar políticas generales de empresa (ISO 14001, RED DIE, siniestralidad global, estabilidad general de la plantilla). • Prohibidos criterios de arraigo territorial.
Condiciones Especiales de Ejecución	• Vinculación con el objeto del contrato. • Inclusión obligatoria de al menos una condición en todo pliego (Art. 202). • Parámetros objetivos, concretos y verificables.	• Ventaja: NO requieren demostrar mejora del rendimiento. • Prohibido establecer cláusulas genéricas o ambiguas (‘se favorecerá la formación’). • Prohibido obligar a contratar personal ex novo del anterior contratista.

3. Ejemplos de criterios de adjudicación sociales y medioambientales

A continuación se presenta un catálogo de criterios cualitativos de adjudicación extraídos directamente de la documentación de referencia y avalados por resoluciones de los Tribunales Administrativos y sentencias judiciales:

Tipo / Ámbito	Objeto del Contrato	Ejemplo Concreto Validado	Fundamento y Jurisprudencia de Referencia
Social (Masa Salarial)	Servicios asistenciales y de dependencia	Valoración del incremento de la masa salarial del personal adscrito por encima del convenio sectorial.	STJUE 5 de marzo de 2026 (C-210/24 – Ortuella); Res. TARCYL 192/2022; Res. TARC Andalucía 63/2024. En servicios mano de obra intensivos retiene talento y evita rotación.
Social (Salud Laboral)	Servicios de seguridad y vigilancia	Plan de gestión preventiva para el control y mejora de la salud física y psíquica del personal adscrito, considerando sus riesgos inherentes.	Res. TACRC 783/2024 (CNMC). Afecta directamente al personal que prestará el servicio, reduciendo bajas y faltas de puntualidad.
Social (Estabilidad)	Transporte público o escolar	Puntuación de la estabilidad y continuidad en el empleo de los conductores adscritos a la ruta.	Res. TACRC 1081/2021. Permite un mejor conocimiento de los usuarios, rutas y paradas, repercutiendo directamente en la calidad.
Social (Conciliación)	Servicios a las personas o escuelas infantiles	Propuesta organizativa de flexibilidad horaria y sustituciones ágiles para el equipo humano asignado al contrato.	STSJ Valencia 718/2023; Res. RTAC Canarias 242/2022. El bienestar del equipo adscrito mejora la relación calidad-precio y la continuidad.
Social (Metodología)	Consultoría, planificación urbana y movilidad	Inclusión explícita y transversal de la perspectiva de género en la recolección de datos, herramientas de diagnóstico y participación paritaria.	Afecta directamente al fondo metodológico del servicio prestado y a la calidad técnica de los entregables.
Social (Violencia de Género)	Servicios sociales o de atención directa	Aportación de un protocolo específico de prevención y actuación frente al acoso y la violencia de género aplicable al personal adscrito.	Mejora la calidad del entorno de prestación y la protección de trabajadoras y usuarias.
Medioambiental (Huella Carbono)	Servicios de limpieza, mantenimiento o transporte	Medición y reducción de la huella de carbono de la prestación concreta mediante metodología única y comparable.	Res. TACRC 984/2022. Se vincula al uso de productos químicos no nocivos, consumo energético de maquinaria y traslados.
Medioambiental (Ecoetiqueta)	Servicios de limpieza de edificios	Acreditación de que el servicio cumple las condiciones para obtener la Etiqueta Ecológica de la UE para servicios de limpieza.	Informe 10/2023 JCCA de Aragón. Criterio claro y objetivable que garantiza el uso de insumos sostenibles.
Medioambiental (Comercio Justo)	Suministros de alimentos, café o vestuario	Puntuación por la aportación de productos procedentes de Comercio Justo certificados.	STJUE C-368/10 (Caso Max Havelaar). Valora el proceso de producción de los bienes adquiridos aunque no cambie su sustancia física.

4. Ejemplos de condiciones especiales de ejecución por objeto del contrato

A diferencia de los criterios de adjudicación, las condiciones especiales de ejecución no evalúan las ofertas sino que obligan al contratista adjudicatario durante la fase de ejecución. La siguiente tabla recoge ejemplos prácticos clasificados por tipología de contrato, junto con su medio de verificación obligatorio:

Objeto del Contrato	Condición Especial de Ejecución (Social / Ambiental)	Medio de Acreditación y Control Obligatorio
Obras y Servicios de Mano de Obra Intensiva	• Inserción laboral: Adscripción de x personas en riesgo de exclusión social o desempleadas de larga duración. • Equilibrio de género: Garantizar entre el 40% y el 60% de mujeres en la plantilla adscrita, o nombrar a una mujer como Jefa de Obra en sectores masculinizados. • Subrogación con perspectiva de género: En caso de jubilación o baja de personal subrogado, adscribir prioritariamente a mujeres. • Formación obligatoria: Impartir x horas/año de formación en igualdad y prevención del acoso al personal adscrito.	Certificado de Servicios Sociales, modelo RNT (Relación Nominal de Trabajadores) y certificado de la entidad formadora.
Comunicación, Edición, Publicidad y Software	• Lenguaje e imagen inclusiva: Uso obligatorio de lenguaje no sexista y eliminación de estereotipos en materiales, web y difusión. • Neutralidad en software: Algoritmos de selección o gestión con sesgos de género eliminados. • Datos desglosados: Presentación de informes y estadísticas desglosadas por sexo y edad de las personas beneficiarias.	Revisión directa de entregables por el Responsable del Contrato y memorias estadísticas.
Suministros (Alimentación, Equipos, Vestuario)	• EPIs adaptados: Suministro de chalecos y equipos de protección individual adaptados a la morfología diferenciada por sexos (ej. policía local). • Alimentos de Comercio Justo o Frescos: Productos Fairtrade/WFTO o recolectados en menos de 48h sin congelación. • Agricultura Ecológica: Productos conformes al Reglamento CE 834/2007. • Eficiencia y Envases: Equipos con etiqueta A+++ y envases compostables o reutilizables.	Albaranes del productor, fichas técnicas de equipos y certificados de sellos ecológicos o de Comercio Justo.
Servicios de Limpieza y Mantenimiento	• Productos Ecológicos: Uso exclusivo de productos con la Etiqueta Ecológica de la UE (EU Ecolabel). • Ahorro de agua: Instalación de economizadores en grifos y cisternas. • Gestión de residuos: Disposición de contenedores para recogida separada y memoria de gestores autorizados.	Presentación de la etiqueta oficial, fichas técnicas de dispositivos y memoria de gestión de residuos.
Transporte y Maquinaria	• Flotas Sostenibles: Obligación de adscribir vehículos eléctricos o con norma de emisiones EURO 6 a la ejecución del servicio.	Fichas técnicas de los vehículos adscritos al contrato.
Servicios con Subcontratación y Pagos	• Subcontratación social: Obligación de subcontratar ciertas tareas con Centros Especiales de Empleo de iniciativa social o Empresas de Inserción. • Pago a subcontratistas: Acreditación del pago en plazo legal a subcontratistas y suministradores.	Contratos de subcontratación, certificados de CEE y justificantes bancarios de transferencia aportados al ente público.
Recogida y Tratamiento de Residuos	• Reserva legal obligatoria: Reserva del 50% del importe de licitación para la recogida y tratamiento de residuos textiles y enseres a Empresas de Inserción y CEE.	Acreditación de la condición de CEE o Empresa de Inserción (Cumplimiento D.A. 19ª Ley 7/2022 de Residuos).

Régimen de Penalidades y Control Obligatorio:

Conforme al artículo 192 de la LCSP y la doctrina, toda condición especial de ejecución debe acompañarse de un régimen sancionador eficaz para evitar que su incumplimiento resulte rentable al contratista. Las penalidades pueden ser de hasta un 10% del precio del contrato por cada incumplimiento (con un máximo acumulado del 50%), o bien configurarse como condición esencial para fundamentar la resolución del contrato con incautación de la garantía.

1. Introducción y Marco de la Contratación Estratégica

La Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), consolida un cambio de paradigma imperativo: el abandono del modelo estrictamente «economicista» en favor de la denominada contratación estratégica. Este enfoque desplaza el foco del mero ahorro presupuestario hacia la consecución de objetivos sociales, medioambientales y de innovación, integrándolos como elementos de la calidad de la prestación (art. 1.3 LCSP). De esta manera, la «eficiencia en la utilización de los fondos públicos» ya no equivale al precio más bajo, sino a la optimización de la inversión pública mediante la obtención de prestaciones de gran calidad que generen un valor añadido a la sociedad.

2. Requisitos Legales de los Criterios de Adjudicación 

Vienen regulados en los arts. 145 y 146 LCSP. Los criterios de adjudicación deben observar estrictamente los siguientes requisitos sustantivos:

Determinación y transparencia en los pliegos:  Resulta esencial que los licitadores conozcan, en el momento de preparar sus ofertas, todos los factores de valoración (STJUE de 24 de enero de 2008, Alexandroupolis). Los criterios deben estar detallados en el PCAP y en el anuncio de licitación

Vinculación al objeto del contrato:  El criterio debe aportar una ventaja directa al objeto del contrato o mejorar el rendimiento de la prestación.

Competencia efectiva y proporcionalidad:  Se prohíbe cualquier criterio que genere desigualdad o discriminación injustificada.

De esta forma, está prohibido valorar el arraigo territorial. La jurisprudencia (STJUE de 27 de octubre de 2005, C-234/03) y la doctrina (JCCA 9/2009) prohíben valorar la posesión de oficinas o instalaciones locales en el momento de presentar la oferta, considerándolo una restricción desproporcionada a la libertad de establecimiento.

Distinción con la solvencia:  Los criterios de adjudicación deben valorar la calidad de la oferta y no la aptitud de la empresa (STS de 7 de julio de 2012), error recurrente que genera la nulidad de pleno derecho de la cláusula.

Así, no es posible valorar el porcentaje global de mujeres o de contratos indefinidos en la plantilla de la empresa, pues son proyecciones de la estructura laboral de la empresa que no afectan a la ejecución del servicio (RTACP Madrid 134/2020).

La condición para valorar la experiencia: solo es admisible valorar la experiencia del personal si está encargado de la ejecución efectiva y su cualificación impacta de forma significativa en la calidad del resultado (JCCAMEH 108/2018).

Límites máximos en las ofertas no económicas: establecer una bolsa de horas extraordinarias que superen las fijadas en el PCAP como criterio de adjudicación, requiere establecer límites máximos que impidan la realización de ofertas desproporcionadas y/o inviables, o, en su defecto, establecer parámetros de anormalidad conforme al artículo 149.2 LCSP (TACP Andalucía 276/2022 y TCP Canarias 51/2020).

3. Análisis de Criterios Cualitativos: Sociales y Medioambientales

Se permite valorar la reducción de emisiones, eficiencia energética e integración de colectivos vulnerables, igualdad de género, etc. (art.145.2 LCSP). No obstante, la tendencia doctrinal exige que estos criterios tengan incidencia real en la ejecución.

La valoración de mejoras salariales es un terreno de alto riesgo jurídico:

Nulidad de este tipo de cláusulas. La doctrina sostiene que el contrato público no puede suplantar la negociación colectiva ni vulnerar el sistema de fuentes laborales, que este criterio tiene carácter discriminatorio al no garantizar la igualdad de trato entre los licitadores. La ausencia de la más mínima justificación del criterio en el expediente de contratación conlleva la nulidad de los pliegos. (JCCAMEH Informe 38/2022 y el STSJ de Madrid de 14 de marzo de 2019).

Consideración de las cláusulas como adecuadas cuando viene motivada la mejora en la prestación del servicio. Por ejemplo, en servicios deportivos, se admitió la mejora salarial tras demostrarse en el expediente que la precariedad provocaba una rotación del personal del 68%, degradando directamente la calidad del servicio (RTARCYL 192/2022).

La STJUE de fecha 5 de marzo de 2026 admite la mejora de las retribuciones de los trabajadores como criterio de adjudicación en los contratos de servicios sociales. Al tener en cuenta, por encima del nivel que resulta de la aplicación del convenio colectivo sectorial vigente, el incremento de la masa salarial que el licitador propone aplicar al personal que ejecuta el contrato, el poder adjudicador puede promover una mayor calidad, continuidad y disponibilidad de los servicios de asistencia social sin alojamiento objeto del contrato controvertido. El poder adjudicador no podrá adoptar criterios de adjudicación que favorezcan o perjudiquen indebidamente a determinados operadores económicos sobre la base de características propias o que creen barreras artificiales para determinados operadores económicos.

4. Régimen Jurídico de las Mejoras

Entendidas como prestaciones adicionales sin sobrecoste que perfeccionan el objeto inicial, art. 145.7 LCSP (Resolución 390/2014).

Requisitos:  Autorización expresa, vinculación al objeto y precisión absoluta en los pliegos sobre sus límites y modalidades.

No se admiten mejoras, por ejemplo, que consistan en realizar un mayor volumen de obra por el mismo precio de licitación, ya que esto desvirtúa la transparencia y la igualdad (Informe 29/98 de la JCCAE). 

5. Valoración del Precio y Umbrales de Saciedad.

Siguiendo las pautas del Tribunal de Cuentas, las fórmulas deben evitar:

– Asignar puntos por el mero hecho de licitar.

– Reducir artificialmente los márgenes entre ofertas o magnificar diferencias mínimas.

– No otorgar la máxima puntuación al precio más bajo o dar puntos a ofertas que igualen el presupuesto base.

Análisis de los Umbrales de Saciedad

El umbral de saciedad establece una barrera donde un mayor esfuerzo económico no reporta mejora en la puntuación.

Umbrales dependientes de las ofertas. Basados en la media de las bajas, generan una «competencia irracional». El licitador no puede prever su puntuación al depender de terceros, lo que facilita prácticas colusorias y desmotiva las bajas competitivas.

Umbral de saciedad “ex ante”. No se puntúa a partir de una determinada baja establecida previamente en los pliegos. Prácticamente se elimina la incertidumbre sobre el comportamiento de los licitadores. 

La STS de 5 de marzo de 2024, en un contrato clarifica que estos umbrales no están prohibidos, apoyándose en el Art. 67.2 de la Directiva 2014/24/UE. No obstante, su legalidad queda supeditada a una motivación detallada que vincule el umbral con la viabilidad técnica y la preservación de la calidad de la prestación.

Un punto crítico es si la presencia de umbrales de saciedad —que pueden igualar las puntuaciones de precio— obliga a constituir un Comité de Expertos. La STS de 23 de febrero de 2024 (Riba-Roja de Turia) determinó que, a pesar del umbral de saciedad y la previsibilidad de las ofertas, no era obligatorio constituir un Comité de Expertos en ese caso concreto para valorar los criterios sujetos a juicio de valor.

En mi opinión, los umbrales de saciedad deben ser utilizados de forma excepcional y motivando ampliamente la necesidad.

Con motivo de los Informes publicados recientemente por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado, Informes 35/2024, 18/2025 y 8/2023, y dado su gran interés, volvemos sobre el tema de las prórrogas de los contratos cuando hay modificados.

1. Base de cálculo del límite del 20%

Los citados informes establecen que el porcentaje de modificación del 20% (art. 204.1 LCSP) debe calcularse sobre el precio inicial del contrato, sin incluir las prórrogas. 

De la misma forma se calculará la variación del número de unidades del 10% (art. 309.1 LCSP), no considerado como modificado.

Ha de entenderse que el precio inicial es el precio de adjudicación.

2. Tratamiento de las prórrogas en el Valor Estimado (VE)

El cálculo del Valor Estimado y el cálculo del límite de modificación son operaciones distintas que no deben confundirse: 

Para el límite de modificación (20%), no se toman en cuenta las prórrogas. 

Para el Valor Estimado, sí se deben sumar obligatoriamente las prórrogas previstas y el importe máximo de las modificaciones al alza. 

3. El «arrastre» de las modificaciones a la prórroga

Esta es la cuestión fundamental y novedosa:

Si una modificación tiene vocación de permanencia (se incorpora definitivamente a la prestación), esta modificación se «arrastra» a las anualidades restantes y a las prórrogas. (Abajo se transcribe el párrafo fundamental del Informe 35/2024* ).

En este supuesto, en el Valor Estimado se debe calcular el escenario máximo: presupuesto base de licitación, más el 20% de las modificaciones previstas, multiplicado por el  número de posibles prórrogas.

La posibilidad del arrastre de los modificados a las prórrogas únicamente había sido mantenida por la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Generalitat de Catalunya, en el Informe 2/2000, entendiendo que en las prórrogas permanecen inalterables las características de los contratos.

4. El contrato prevé modificaciones para circunstancias puntuales.

En este caso habría que añadir únicamente el 20% del presupuesto de licitación, ya que le modificación se agota en el período inicial, no siendo objeto de prórroga.

Igualmente, para el cálculo del 10% de variación de las unidades del art. 309, debe tenerse en cuenta únicamente el precio inicial.

5. Diferenciación de conceptos económicos

Valor Estimado: Importe máximo total que puede alcanzar el contrato (incluyendo todo: prórrogas, modificaciones, primas) para determinar si está sujeto a regulación armonizada. 

Precio Inicial: La base sobre la que se aplica el porcentaje del 20% de modificación, que no varía, aunque el contrato se prorrogue. 

La posibilidad de trasladar los modificados incorporados definitivamente a los contratos en sus prórrogas, es un gran acierto. No se llegaba a comprender la doctrina mayoritaria, como la comentada en el post “El Apocalipsis: Los modificados contractuales, por M. P. Batet” en este blog.

Se citaba en el post, el reciente Informe 4/2025 la JCCA de Madrid, que siguiendo la doctrina mayoritaria, indicaba que las modificaciones pueden agotar el importe máximo permitido, lo que podría obligar a reducir la duración de las prórrogas o impedir que estas lleguen a celebrarse si el límite económico ya se ha alcanzado.

Mi opinión

No es lógico que un contrato en el que se da un supuesto de hecho perfectamente previsto en el pliego (dando cumplimiento a los principios de transparencia e igualdad), no pueda prorrogarse en las mismas condiciones tras una modificación porque con ello se agote el 20% del precio inicial de contrato. El informe JCCAE 35/2024 supone un gran avance.

* «Por una parte, cabe que el contrato prevea modificaciones que, una vez acordadas, se incorporan definitivamente a las prestaciones objeto del mismo hasta la finalización de su ejecución. En este caso, el contrato así modificado habrá de ser prorrogado, en su caso, incorporando la modificación ya realizada, y el importe máximo a alcanzar se producirá cuando, durante el periodo inicial de ejecución, el órgano de contratación acuerde la modificación prevista hasta el límite máximo del 20 po r 100 del precio inicial del contrato y, con posterioridad, todas las prórrogas previstas manteniendo las condiciones del contrato con la modificación acordada. Se trata del supuesto extremo, que agota las posibilidades de ejercicio de modificación del contrato en el periodo inicial, pero que, por efecto de las prórrogas, produce un incremento del presupuesto que se prolonga a lo largo de los años de vigencia de éstas. De esta manera en el cálculo del valor estimado habrá que computar el presupuesto base de licitación, sumarle el 20 por 100 correspondiente al máximo valor de las modificaciones previstas y multiplicar la cuantía resultante por la totalidad de las prórrogas previstas, ponderando su periodo de duración» (Informe 25/2024).

Es un placer contar en este blog con Antonia Garrido Heras, vicegerente de economía en la Universidad Jaume I de Castellón. En esta entrada hace un estudio muy completo de un tema de un tema del que se ha escrito muy poco: el contrato menor celebrado por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovacion. Una cuestión de especial interés para las Universidades Públicas.

El contrato menor de la Disposición adicional 54.ª de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, celebrado por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación

Antonia Garrido Heras

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II.- ANTECEDENTES DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL 54.ª DE LA LEY 9/2017, DE 8 de NOVIEMBRE, DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO. III.- REGULACIÓN ACTUAL DE LOS CONTRATOS MENORES CELEBRADOS POR LOS AGENTES PÚBLICOS DEL SISTEMA ESPAÑOL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN. 1.- Los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación. 2.- El objeto del contrato de la DA 54.ª. 3.- Ámbito funcional de los contratos de la DA 54.ª en las universidades. 4.- Tramitación del procedimiento de aprobación de los contratos menores de la DA 54.ª. IV.- CONCLUSIONES. V.- BIBLIOGRAFÍA.

RESUMEN: El objeto de este trabajo es realizar un análisis pormenorizado de la Disposición adicional quincuagésimo cuarta de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014. Esta disposición adicional recoge un supuesto especial para la contratación menor por parte de los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, con el fin de facilitar la gestión de la actividad investigadora, científica y técnica que promociona la Ley 14/2011 de 1 de junio, en virtud del principio rector de la política social y económica por el que los poderes públicos promoverán la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general (art. 44.2 de la Constitución Española de 1978). 

Palabras claves: contrato menor; agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación. 

ABSTRACT: The purpose of this paper is to carry out a detailed analysis of the Fifty-Fourth Additional Provision of Law 9/2017, of November 8, on Public Sector Contracts, which transposes into Spanish law Directives 2014/23/EU and 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of February 26, 2014. This additional provision includes a special case for minor procurement by public agents of the Spanish Science, Technology and Innovation System, in order to facilitate the management of research, scientific and technical activity promoted by Law 14/2011 of June 1, by virtue of the guiding principle of social and economic policy by which public authorities shall promote science and scientific and technical research for the benefit of the general interest (Art. 44.2 of the Spanish Constitution of 1978). 

Keywords: minor contract; public agents of the Spanish Science, Technology and Innovation System.

I.- INTRODUCCIÓN

El legislador español ha configurado a lo largo de los años una serie de mecanismos facilitadores dirigidos a la contratación de las prestaciones necesarias para la ejecución de los proyectos de investigación, transferencia e innovación con el fin de promover estas actividades en interés de la sociedad, tal como exige nuestra norma constitucional en el artículo 44.2.

Las facilidades que hoy día contiene la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector público por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014, (LCSP), en buena parte condicionadas por el contenido de esta última Directiva y su sensibilidad por la investigación e innovación como “principales motores del crecimiento futuro”^[1], son las siguientes: 

1.- La exclusión de los contratos de I+D+i (art. 8 LCSP), para los que incluso el Consejo de Ministros puede destinar fondos para su financiación (Disposición final 7ª LCSP).

2.- La regulación del procedimiento de asociación para la innovación, que tiene como finalidad el desarrollo de productos y servicios para su adquisición posterior (arts. 177 a 182 LCSP)^[2].

3.- La no exigibilidad a las universidades públicas de la clasificación para acceder a los contratos del actual artículo 60 de la Ley Orgánica 2/2023, de 22 de marzo, del Sistema Universitario (Disposición adicional 6ª, apartado 2).

4.- La que vamos a tratar en este trabajo, la Disposición adicional 54.ª LCSP (en adelante DA 54.ª), que regula un umbral más elevado que el de la norma general de su artículo 118, para los contratos menores que celebren los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación.

II.- ANTECEDENTES DE LA DISPOSICIÓN ADICIONAL 54.ª DE LA LEY 9/2017, DE 8 DE NOVIEMBRE, DE CONTRATOS DEL SECTOR PÚBLICO

La LCSP de 2017 no preveia, cuando entró en vigor, ninguna norma especial relativa a la contratación menor que escapara a la regulación del artículo 118. Tampoco en su tramitación parlamentaria había habido ni atisbo de mención a ningún supuesto excepcional respecto del, ya de por sí, excepcional contrato menor. 

Esta regulación especial fue incorporada meses más tarde de su publicación en el Boletín Oficial del Estado como Disposición adicional 54.ª por la Disposición final 44.2 de la Ley 6/2018, de 3 de julio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018, con una redacción inicial más laxa que la vigente a fecha de redacción de este trabajo,^[3] y atendiendo principalmente a aumentar el umbral del contrato menor hasta los 50.000 euros, sin IVA, y a especificar qué se debía entender por agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación. Pocos meses después, se volvió a modificar la redacción de la Disposición adicional 54.ª por la Disposición final segunda del Real Decreto-ley 3/2019, de 8 de febrero, de medidas urgentes en el ámbito de la Ciencia, la Tecnología, la Innovación y la Universidad.^[4] Con esta modificación se le dotó de su redacción actual, más exigente con los requisitos a cumplir, como veremos a continuación. 

III.- REGULACIÓN ACTUAL DE LOS CONTRATOS MENORES CELEBRADOS POR LOS AGENTES DEL SISTEMA ESPAÑOL DE CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN 

De cualquier manera, pasados más de ocho años desde la entrada en vigor de la LCSP de 2017 nos encontramos con una de sus disposiciones que contiene un régimen especial para el uso del contrato menor en el ámbito de la investigación, transferencia e innovación, regulando un umbral de importe superior al general del artículo 118 LCSP, y que abre una serie de cuestiones respecto a su aplicación, que analizaremos a continuación.

Pero primero veamos qué establece la Disposición adicional 54.ª LCSP actualmente: 

“Disposición adicional quincuagésima cuarta. Régimen aplicable a los contratos celebrados por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Atendiendo a la singular naturaleza de su actividad, como excepción al límite previsto en el artículo 118 de esta Ley, tendrán en todo caso la consideración de contratos menores los contratos de suministro o de servicios de valor estimado inferior o igual a 50.000 euros que se celebren por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, siempre que no vayan destinados a servicios generales y de infraestructura del órgano de contratación.

A estos efectos, se entienden comprendidos entre los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, en los términos establecidos en la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, las Universidades públicas, los organismos públicos de investigación, fundaciones, consorcios y demás agentes de ejecución de la Administración General del Estado, los organismos y entidades de investigación similares a los anteriores dependientes de otras Administraciones Públicas, las Fundaciones de Investigación Biomédica, y los centros, instituciones y consorcios del Sistema Nacional de Salud.

En los contratos menores que se celebren por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, la tramitación del expediente exigirá la emisión de un informe del órgano de contrataciónjustificando de manera motivada la necesidad del contrato y que no se está alterando su objeto con el fin de evitar la aplicación de los umbrales aplicables a los mismos.

Lo dispuesto en el párrafo anterior no será de aplicación en aquellos contratos cuyo pago se verifique a través del sistema de anticipos de caja fija u otro similar para realizar pagos menores, siempre y cuando el valor estimado del contrato no exceda de 5.000 euros”.

1. Los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación

Parece evidente que el legislador ha querido excepcionar los límites del contrato menor del artículo 118 LCSP en atención a la “singular naturaleza de la actividad” que desarrollan los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación (para lo que primero se remite a la LCTI y, a continuación, los enumera). Atendiendo entonces a que la DA 54.ª es una norma expresamente dirigida a regular la actividad de determinados sujetos, la cuestión de qué se entiende por agentes del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación es, entonces, particularmente importante para su correcta aplicación. 

Como bien dice el preámbulo de la LCTI existen una pluralidad de agentes que conforman el sistema, entre los que destacan principalmente las universidades públicas y los organismos públicos de investigación (OPI). Esta norma distingue, dentro de los agentes públicos, los que lo son de financiación o de ejecución (estos dos dependientes de la Administración General del Estado o de las Comunidades autónomas) y coordinación (que solo pueden depender de la Administración General del Estado)^[5]. 

La LCSP ha querido dar cabida a una enumeración lo bastante amplia como para despejar dudas, que no obstante igualmente se nos presentarán a la hora de interpretar qué son los “organismos y entidades de investigación similares. En cualquier caso, para resolverlas deberíamos acudir a la norma de creación de estos organismos, o a su regulación estatutaria, para discernir si se pueden considerar o no agentes de dicho Sistema.

2. El objeto del contrato de los menores de la DA 54.ª 

Una de las primeras cuestiones que se planteó a la hora de la aplicación práctica de la norma fue la que puso de manifiesto la Universidad de Zaragoza ante la Junta consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón en octubre de 2018, cuando aún no estaba vigente la redacción actual de la DA 54.ª, que introdujo el Real Decreto-ley 3/2019, de 8 de febrero, de medidas urgentes en el ámbito de la Ciencia, la Tecnología, la Innovación y la Universidad. 

La consulta era relativa a si los contratos de valor estimado inferior o igual a 50.000€ que tuvieran por objeto suministros o servicios necesarios para la docencia e investigación, de forma conjunta o para la docencia en exclusiva, y que no fueran destinados a servicios generales y de infraestructuras, podían considerarse contratos menores, a los efectos establecidos en el art. 118 de la LCSP y, por tanto, bajo el paraguas de la referida DA. 

En el informe correspondiente (el 25/2018, de 15 de noviembre), la Junta consideró que el umbral especial introducido por la DA 54.ª afectaba a los agentes públicos del Sistema Español de ciencia, tecnología e innovación pero solo en el ámbito de sus funciones, concretadas en la LCTI: la investigación, el desarrollo experimental y la innovación, siempre y cuando, además, no se tratara de servicios generales y de infraestructura, a los que la Junta de Aragón se refería como de “índole organizativa, estructural o financiera, que habrían de afrontarse igualmente aunque la actividad investigadora no tuviese lugar”, concluyendo también que los gastos de docencia no están incluidos en la citada DA.

En cuanto a qué se debe entender por servicios generales o de infraestructura es una cuestión sobre la que se ha pronunciado la Junta Consultiva de Contratos Públicos del Estado (JCCPE) en los informes 25/2019 y 80/2021. En este último, la JCCPE entiende como tales aquellas actividades que “también son propias de cualquier otra entidad pública, porque son comunes y necesarias para la gestión de cualquiera de ellas…..[…] la excepción no alcanza a los contratos de servicios o suministros que no estén dirigidos directa y exclusivamente a la realización de un proyecto o de una actividad de investigación, científica o técnica que es característica del órgano en cuestión”.

En este sentido, el criterio de este órgano consultivo parece claro: si la función del bien o servicio que se pretende adquirir va dirigida a la gestión propia del OPI no procede aplicar la DA 54.ª. Si la función de ese bien o servicio es la investigadora, técnica o científica o “del tipo que les atribuyan las disposiciones aplicables en cada caso”, sí.

En este punto esta doctrina nos sirve de respaldo a la contratación de servicios característicos de las fases previas de los procesos de investigación, transferencia e innovación, como son los de consultoría y preparación de propuestas para participar precisamente en los procedimientos de concurrencia competitiva para la obtención de ayudas para esos fines. La finalidad de estas contrataciones, su objeto, es precisamente servir a la función investigadora, técnica o científica y no es una actividad de gestión de la entidad o del órgano de contratación, por lo que encajarían sin duda en el ámbito de la excepción de la DA 54.ª. 

De cualquier forma, respecto de estas contrataciones, y otras similares, resulta conveniente antes de considerar si cumplen o no los requisitos para contratarlas como menores, analizar en cada caso si podrían incluso estar excluidas del ámbito de la LCSP en base a lo dispuesto en su artículo que regula los “Negocios y contratos excluidos en el ámbito de la Investigación, el Desarrollo y la Innovación”, de forma que si faltara cualquiera de estos dos requisitos que establece ese precepto, se considerarían excluidas del ámbito de la contratación pública: 

a) Que los beneficios pertenezcan exclusivamente al poder adjudicador para su utilización en el ejercicio de su propia actividad. 

b) Que el servicio prestado sea remunerado íntegramente por el poder adjudicador. 

3. Ámbito funcional de los contratos de la DA 54.ª en las universidades

Llegados a este punto es importante recordar que el artículo 101.6 LCSP regula el valor estimado del contrato a nivel de la “unidad funcional separada” que corresponda, si esta es responsable de la contratación (tiene competencias para ella) y tiene también su presupuesto separado (“financiación específica”), en la línea de lo que establece la Directiva 2014/24/UE (Considerando 20).

El precepto dice:

“Cuando un órgano de contratación esté compuesto por unidades funcionales separadas, se tendrá en cuenta el valor total estimado para todas las unidades funcionales individuales. No obstante lo anterior, cuando una unidad funcional separada sea responsable de manera autónoma respecto de su contratación o de determinadas categorías de ella, los valores pueden estimarse al nivel de la unidad de que se trate.

En todo caso, se entenderá que se da la circunstancia aludida en el párrafo anterior cuando dicha unidad funcional separada cuente con financiación específica y con competencias respecto a la adjudicación del contrato”.

En este sentido, el informe 24/2018 de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado señala que esta es una excepción a la regla general de que el valor estimado se observe a nivel del órgano de contratación (de la entidad), y que permite “que los valores estimados de los diferentes contratos puedan separarse a los efectos legales”.

Esto es particularmente importante en el caso de las universidades, ya que por su propia estructura descentralizada, y funcionamiento basado en el principio de autonomía, nos encontramos con múltiples y diversos centros de gasto que operan como unidades funcionales separadas, tomando decisiones de contratación de forma independiente unas de otras, especialmente cuando se trata de la contratación menor dirigida al ámbito de la investigación, la transferencia y la innovación. 

Esto es así hasta el punto de que el artículo 62 LOSU reconoce esa condición a los proyectos de investigación, desarrollo e innovación, indicando: 

“Siempre que sean autónomos en su objeto, los proyectos de investigación, desarrollo e innovación que hayan sido encomendados a las universidades públicas mediante contratos, resoluciones de concesión de subvenciones o cualquier otro instrumento jurídico tendrán la consideración de unidades funcionales separadas dentro de dichas universidades, a los efectos del cálculo del valor estimado que establece el artículo 101.6 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público”.

Por ello, el ámbito funcional de los contratos menores de la DA 54.ª habrá que referirlo a esos concretos proyectos de investigación, desarrollo o innovación, siempre que se cumplan las dos condiciones que regula el artículo 101.6 en concordancia con el 62 LOSU; es decir: que tengan competencia para decidir la contratación de forma autónoma y una dotación presupuestaria propia, derivada de una fuente de financiación externa. 

En consecuencia, en estos casos no se apreciará el fraccionamiento del objeto del contrato a nivel del órgano de contratación de la entidad, sino que habrá que contrastarlo en el ámbito de la unidad funcional separada.

4. Tramitación del procedimiento de aprobación de los contratos menores de la DA 54.ª

Por último, la DA 54.ª LCSP exige, para cada contrato menor, el informe que justifique la necesidad de celebrarlo y que no se está alterando su objeto, intencionadamente se entiende, para evitar la aplicación de los umbrales de la contratación. Se trata de la copia prácticamente literal de lo que establece el apartado 2 del artículo 118 LCSP respecto de la tramitación del expediente de los contratos menores del supuesto “general”. 

Por lo que se refiere a la justificación de la necesidad de celebrar el contrato, esta exigencia es coherente con lo dispuesto en el artículo 28 LCSP, que requiere a todas las entidades del sector público el cumplimiento de los requisitos de necesidad, idoneidad y eficiencia en la contratación pública.Y por lo que se refiere a la declaración sobre que no se esté alterando el objeto del contrato, la DA 54.ª no hace más que reiterar lo que también dispone el artículo 99.2 LCSP, sobre la prohibición de fraccionar el contrato “con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan”.

Además, hay que tener en cuenta que la DA 54.ª no exige la aportación de informe cuando el pago de los gastos que supone esa contratación menor se realice a través del sistema de anticipos de caja fija u otro similar para realizar pagos menores, siempre y cuando el valor estimado del contrato no exceda de 5.000 euros. Nos encontramos de nuevo con la misma norma que contiene el apartado 5 del artículo 118, lo que nos lleva a pensar que el legislador es especialmente reiterativo con estos aspectos formales en la DA 54.ª, porque los considera de superior importancia a otras exigencias del artículo 118 LCSP que son igualmente aplicables a los de la DA 54.ª en cuanto que son contratos menores, como la necesidad de la aprobación del gasto, la de incorporación al expediente de la factura correspondiente, o la publicación en el perfil del contratante de la entidad, al menos con carácter trimestral. 

Sobre el pago de los gastos a través del sistema de anticipos de caja fija, habrá que remitirse a lo que prevé la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria (art. 78) y en la práctica de las universidades públicas españolas, a la normativa presupuestaria de las administraciones autonómicas de adscripción, así como a sus propias normas de gestión y ejecución de sus presupuestos. En este sentido es interesante el informe de la Junta Consultiva de Contratación Pública del Estado n.º 24/2018 que analiza en su apartado 3 el régimen jurídico propio de los contratos que se paguen a través del sistema de anticipos de caja fija^[6].

IV.- CONCLUSIONES 

La DA 54.ª de la Ley 9/2017 de Contratos del Sector Público (LCSP), establece un régimen especial de contratación menor para los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, en coherencia con el mandato constitucional a los poderes públicos para promover la ciencia (44.2 CE de 1978). 

Fue incorporada a la LCSP por Ley de Presupuestos para 2018, y posteriormente modificada por el Real Decreto‑ley 3/2019, a la vista de que la rigidez de la regulación general de la contratación menor afectaba negativamente a la ejecución de los proyectos científicos.

Aunque hay que tener en cuenta que este mecanismo de contratación menor es excepcional, y que solo es procedente para realizar gastos necesarios en suministros y servicios destinados a la I+D+i, también resulta conveniente, en muchas ocasiones, para facilitar la ejecución de estos proyectos dentro de los plazos que establecen las ayudas públicas que los financian. Además, no debemos olvidar que la celebración de estos contratos menores se corresponde a decisiones científico-técnicas del personal investigador, que trabaja habitualmente integrado en un grupo de investigación, pero de forma completamente autónoma e independiente, centrado únicamente en cada proyecto que se gestiona como una unidad funcional separada. 

V.- BIBLIOGRAFIA

Benítez Ostos, A. y Candela Talavero, J. E. (Eds.). Manual sobre el contrato menor. Thomson Reuters Aranzadi, 2021.

Vázquez Matilla, J. La contratación “menor” en Universidades. ¿El fin del 118.3 LCSP? Disponible en su portal web oficial.

Gutierrez Colomina, Venancio, et al., Comentarios de la Ley de Contratos del sector público por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (Ley 9/2107, de 8 de novembre), Unigraphics, 2019.

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^[1] Considerando 47.

^[2] En el Preámbulo de la LCSP se dice respecto de esta nueva modalidad de contratación que: “… destaca especialmente la introducción del nuevo procedimiento de asociación para la innovación, el cual se ha previsto expresamente para aquellos casos en que resulte necesario realizar actividades de investigación y desarrollo respecto de obras, servicios y productos innovadores, para su posterior adquisición por la Administración. Se trata, por tanto, de supuestos en que las soluciones disponibles en el mercado no satisfagan las necesidades del órgano de contratación”.

^[3] La citada Disposición final Cuarenta y cuatro. Dos, decía: “Con efectos desde la entrada en vigor de esta Ley y vigencia indefinida, se introduce una nueva disposición adicional quincuagésima cuarta, con la siguiente redacción: “Disposición adicional quincuagésima cuarta. Régimen aplicable a los contratos celebrados por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación.

Atendiendo a la singular naturaleza de su actividad, como excepción al límite previsto en el artículo 118 de esta Ley, tendrán en todo caso la consideración de contratos menores los contratos de suministro o de servicios de valor estimado inferior o igual a 50.000 euros que se celebren por los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, siempre que no vayan destinados a servicios generales y de infraestructura del órgano de contratación.

A estos efectos, se entienden comprendidos entre los agentes públicos del Sistema Español de Ciencia, Tecnología e Innovación, en los términos establecidos en la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación, las Universidades públicas, los Organismos Públicos de Investigación, fundaciones, consorcios y demás agentes de ejecución de la Administración General del Estado, los organismos y entidades de investigación similares a los anteriores dependientes de otras Administraciones Públicas, las Fundaciones de Investigación Biomédica, y los centros, instituciones y consorcios del Sistema Nacional de Salud”. 

Esta fórmula de modificar las leyes, por la vía de la Ley de Presupuestos, es discutida tanto por la doctrina como por la jurisprudencia.

^[4] En la exposición de motivos de este Real Decreto Ley no encontramos más que referencias generales que, con cierto esfuerzo, podrían fundamentar la necesidad y urgencia de la modificación normativa de la DA 54.ª LCSP^[4], pero que tratan, en mi opinion, de justificar con argumentos amables la vuelta de tuerca a la regulación.

^[5] Véase artículo 3 LCTI.

^[6] La regulación de los anticipos de caja fija tiene por objeto el establecimiento de un sistema específico de pagos para determinados gastos imputables al capítulo de gastos corrientes en bienes y servicios del presupuesto cuya característica reside en ser periódicos o repetitivos.

La potestad de modificación es una prerrogativa de la Administración fundamentada en razones de interés público (Art. 203.1 LCSP). La doctrina ha incidido en su carácter excepcional y en que sus requisitos deben interpretarse de forma rigurosa (por ejemplo, JCCA de Madrid, Informe 4/2025, y el CC de Andalucía, Dictamen 359/2024).

1. Tipos de Modificaciones

La LCSP distingue dos categorías principales (Art. 203.2 LCSP):

a. Previstas en el Pliego (Art. 204 LCSP): Son aquellas que el órgano de contratación anticipa en el pliego de cláusulas administrativas. Para ser válidas, la cláusula debe ser clara, precisa e inequívoca.

Límite: No pueden exceder el 20% del precio inicial ni alterar la naturaleza global del contrato.

Doctrina: estas modificaciones deben vincularse a hechos verificables de forma objetiva e imparcial, evitando cualquier ambigüedad que comprometa la transparencia (JCCA de Madrid, Informe 4/2025).

b. No Previstas en el Pliego (Art. 205 LCSP): Solo proceden excepcionalmente en los siguientes supuestos:

1. Prestaciones Adicionales (Art. 205.2.a): Cuando el cambio de contratista no es posible por razones técnicas o económicas y generaría inconvenientes significativos. El límite es el 50% del precio inicial.

2. Circunstancias Imprevisibles (Art. 205.2.b): Situaciones que una Administración diligente no pudo prever y que no alteran la naturaleza global del contrato. El límite es también del 50%.

Doctrina: El CC de Andalucía, en el Dictamen 447/2024, valida este supuesto para adaptar contratos a nuevas normativas de obligado cumplimiento que entraron en vigor tras la licitación.

3. Modificaciones No Sustanciales (Art. 205.2.c):Una modificación es sustancial (y por tanto no entraría en este apartado) si se cumple cualquiera de estos tres supuestos:

a) -Alteración de las condiciones de licitación: Si la modificación hubiera permitido la selección de candidatos distintos, la aceptación de una oferta diferente o habría atraído a más participantes. Se considera siempre sustancial si el nuevo objeto requiere una clasificación del contratista diferente a la exigida originalmente.

b) -Ruptura del equilibrio económico: Cuando la modificación altere el equilibrio financiero en beneficio del contratista de forma no prevista. La ley establece de que esto ocurre si las nuevas unidades de obra superan el 50% del presupuesto inicial.

c) -Ampliación importante del ámbito del contrato: Se entiende que esto sucede en dos casos:

• Umbrales económicos: Si el valor de la modificación excede el 15% del precio inicial (en contratos de obras) o el 10% (en el resto de contratos).

• Solapamiento de contratos: Si las nuevas prestaciones ya se hallan dentro del ámbito de otro contrato actual o futuro cuya tramitación ya se haya iniciado.

Doctrina sobre Minoraciones: La Abogacía del Estado, Informe 2023 y la JCCA Exp. 57/2019, aclaran que las reducciones o bajas del objeto no son modificaciones sustanciales, incluso si superan los umbrales del Art. 205, ya que la ley restringe específicamente las «ampliaciones» del ámbito del contrato.

2. Requisitos Procedimentales

Toda modificación debe seguir un iter formal estricto (Arts. 191, 203.3 y 207 LCSP):

1. Memoria explicativa justificativa: Documento esencial que acredita las circunstancias y la necesidad del cambio.

2. Informe de los servicios jurídicos y fiscalización correspondiente.

3. Dictamen del Consejo Consultivo: Cuando proceda.

4. Audiencia al contratista y, si el proyecto fue externo, al redactor del mismo (Art. 207.2).

5. Formalización y Publicidad: Deben formalizarse según el Art. 153 y publicarse en el Perfil de Contratante y, si es SARA, en el DOUE.

3. Límites y Reglas de Cálculo

• Independencia de Límites: La JCCA de Madrid, en el Informe 4/2025 señala que los límites del 20% (Art. 204) y el 50% (Art. 205) son independientes y acumulables, permitiendo una modificación total de hasta el 70% del precio inicial si las causas son distintas. Sin embargo, la doctrina prohíbe fraccionar una misma causa de modificación para eludir los límites legales de los Arts. 204 y 205.
• Base de Cálculo: El porcentaje se aplica sobre el precio inicial de adjudicación, IVA excluido.
• Exclusiones: No se incluyen los importes de las prórrogas previstas para el cálculo de los porcentajes de modificación.
• Reducción de prórrogas: Las modificaciones pueden agotar el importe máximo permitido, lo que podría obligar a reducir la duración de las prórrogas o impedir que estas lleguen a celebrarse si el límite económico ya se ha alcanzado.

4. Efectos y Obligatoriedad

La obligatoriedad depende del impacto económico de la alteración (Art. 206 LCSP):

– Obligatoria (≤ 20%): El contratista debe aceptar las modificaciones que no excedan del 20% del precio inicial.

-Voluntaria (> 20%): Si la modificación excede el 20%, requiere la conformidad por escrito del contratista.

Doctrina: El CC de Andalucía (Dictamen 447/2024) recuerda que, si el contratista no acepta una modificación superior al 20%, el contrato debe resolverse (Art. 211.1.g LCSP).

5. Precios unitarios

Nos hacemos eco de la doctrina de la Junta Consultiva de Contratación de la Comunidad Autónoma de las Illes Balears, expresada en su Informe 1/2024, de 27 de junio, en relación con las modificaciones en contratos por precios unitarios, distinguiendo:

1. Contratos en función de las necesidades (DA 33ª), sin unidades ciertas: la modificación se podrá realizar hasta el 20% del precio inicial del contrato.
2. Contratos en función de las unidades ciertas (arts.  301 y 309 LCSP): los incrementos o variaciones de unidades que no superen el 10% del precio del contrato no tienen la consideración legal de «modificaciones» y, por tanto, no requieren la tramitación de un expediente de modificación.

-En suministros, se debe acreditar que existe financiación para esos incrementos desde el inicio del expediente.

– En servicios, no es necesario acreditar dicha financiación previa, pudiendo abonarse directamente en la liquidación del contrato.

Como vemos, se interpreta que las variaciones de unidades que no superen el 10% se aplicarían únicamente a los contratos definidos en función de unidades ciertas. Esta doctrina pienso que no está consolidada y, por lo tanto, habría que ponerla en modo espera.

«Si el pliego es la Biblia, el modificado sería el Apocalipsis».

La igualdad de género es un valor fundamental de la Unión Europea recogido en los Tratados y en la Carta de Derechos Fundamentales. La legislación española, a través de la Ley 17/2015, establece que las administraciones públicas deben promover la igualdad de trato y oportunidades. Por su parte, el artículo 1.3 de la LCSP obliga a incorporar criterios sociales y medioambientales.

Voy a abordar la cuestión a través de distintos esquemas:

En mi participación en el VII Congreso del Observatorio de Contratación Pública celebrado en Zaragoza del 29 al 31 de octubre, comenté la importancia de los Sistemas dinámicos de adquisición (en adelante, SDA) como forma de simplificación de la contratación pública. Paso aquí a desarrollar este sistema con numerosos esquemas para su mejor comprensión.

1.- El SDA se puede utilizar para contratos de suministro, servicios y obras de uso corriente, generalmente disponibles en el mercado, siempre que el recurso a estos instrumentos no se efectúe de forma que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada. Casi necesariamente habrá que acudir a esta figura para los siguientes contratos:

El abuso del contrato menor supone una falta de transparencia y competencia y el SDA es una figura esencial para evitar el fraccionamiento.

2.- El sistema dinámico de adquisición es un proceso totalmente electrónico, con una duración limitada y determinada en los pliegos, y debe estar abierto durante todo el período de vigencia a cualquier empresa interesada que cumpla los criterios de selección. Los órganos de contratación podrán articular el SDA en categorías: el CPV, el importe económico, o la zona geográfica específica donde vayan a ejecutarse los contratos.

3.- Tras identificar los contratos que se realizarán mediante SDA y recopilar los datos de gasto y productos, servicio u obras realizados en contratos anteriores, se procederá a su implantación.

4.- Serán admitidos en el sistema todos los solicitantes que cumplan los criterios de selección, sin que pueda limitarse el número de candidatos a participar en el sistema. Esto sitúa al SDA como un sistema que garantiza la concurrencia y la competencia.

5.- La tramitación del SDA no requiere crédito, sí lo requiere el contrato basado. En cada licitación habrá que invitar a todas las empresas admitidas en cada categoría.

6.- Los contratos basados no requieren de formalización. Los contratos basados sí se sujetan al plazo máximo de 5 años, como cualquier otro contrato.

7.- Veamos las principales diferencias entre el Acuerdo Marco y el SDA. La elección de alguno de estos sistemas dependerá de varias circunstancias, entre ellas de a quién van dirigidas las contrataciones fruto de estos sistemas.

Los órganos de contratación informarán a la Comisión Europea de cualquier cambio del periodo de vigencia establecido en el anuncio de licitación. Sobre la modificación del SDA, se recomienda leer el dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana 2024/232.

7.- Propuesta de optimización de los SDA, teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 111.5 RGCAP, así como el art. 159.6 LCSP que regula el procedimiento simplificado sumario.

Maria Luisa es técnica responsable jurídica de EPREMASA (Empresa provincial de residuos y medio ambiente) y una experta en contratación pública, a la que agradezco su participación en este blog.

Es frecuente, que empresas contratistas que habitualmente son adjudicatarias de contratos, lo sean de más en más de una ocasión, de ahí que se convierten en “contratistas habituales” del sector público correspondiente.

Esto, por sí mismo, no es ni bueno ni malo, ni provocan incompatibilidad alguna, aunque lógicamente hace que la mencionada empresa, disponga de un conocimiento general superior del órgano contratante, que otra “nueva empresa”, simplemente por la mayor información que los contratos adjudicados y sus correspondientes ejecuciones, provocan.

El artículo 70 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (LCSP), regula las Condiciones especiales de compatibilidad, que garantizan la participación de las empresas en unas condiciones de igualdad con respecto a otras.

Así pues, el tenor literal de este artículo 70.1 LCSP señala que:

1. El órgano de contratación tomará las medidas adecuadas para garantizar que la participación en la licitación de las empresas que hubieran participado previamente en la elaboración de las especificaciones técnicas o de los documentos preparatorios del contrato o hubieran asesorado al órgano de contratación durante la preparación del procedimiento de contratación, no falsee la competencia. Entre esas medidas podrá llegar a establecerse que las citadas empresas, y las empresas a ellas vinculadas, entendiéndose por tales las que se encuentren en alguno de los supuestos previstos en el artículo 42 del Código de Comercio, puedan ser excluidas de dichas licitaciones, cuando no haya otro medio de garantizar el cumplimiento del principio de igualdad de trato.

En todo caso, antes de proceder a la exclusión del candidato o licitador que participó en la preparación del contrato, deberá dársele audiencia para que justifique que su participación en la fase preparatoria no puede tener el efecto de falsear la competencia o de dispensarle un trato privilegiado con respecto al resto de las empresas licitadoras.

Entre las medidas a las que se refiere el primer párrafo del presente apartado, se encontrarán la comunicación a los demás candidatos o licitadores de la información intercambiada en el marco de la participación en la preparación del procedimiento de contratación o como resultado de ella, y el establecimiento de plazos adecuados para la presentación de ofertas.

Las medidas adoptadas se consignarán en los informes específicos previstos en el artículo 336.”

De este artículo, podemos extraer varias conclusiones:

1º.- Son dos los requisitos que provocan la incompatibilidad del licitador en la participación de una licitación^[i]:

• El haber participado previamente en la elaboración de las especificaciones técnicas o de los documentos preparatorios del contrato o hubieran asesorado al órgano de contratación durante la preparación del procedimiento de contratación.
• Que esta participación pueda provocar restricciones a la libre concurrencia o suponer un trato privilegiado con respecto al resto de las empresas licitadoras.

2º.- Que la posible participación no excluye directamente al licitador, sino que hay que tramitar un expediente contradictorio para que la empresa afectada, alegue lo que a su derecho convenga.

3º.- Comunicar al resto de licitadores de la información intercambiada con dicho empresario.

Ahora bien, a qué contrato nos estamos refiriendo con la participación previa en la elaboración de las especificaciones técnicas o de los documentos preparatorios del contrato?. En el caso al que nos estamos refiriendo en esta reflexión, ¿una empresa que haya realizado un proyecto de ejecución de obras, podrá ser adjudicataria de otro contrato que consista en la dirección de la misma?

Aunque es frecuente, que se contraten en un único contrato de servicios la redacción de proyecto y la dirección de la obra, nada impide en separar los mismos, por razones de oportunidad o interés.

En este caso, podría estar claro que la empresa que ha redactado el proyecto de las obras correspondientes, no ha participado en la elaboración de las especificaciones técnicas del nuevo contrato de dirección de obras, ni ha asesorado al órgano de contratación durante la preparación del concreto procedimiento de contratación. Sin embargo, ¿en qué medida no ha participado en los documentos preparatorios al contrato?.

Está también claro, que si por documentos preparatorios se entiende la Memoria Justificativa de la necesidad del contrato, de forma directa tampoco ha participado el redactor del proyecto, lo que nos lleva a preguntarnos  que hasta cuanta es la intervención de la empresa que provoca la incompatibilidad en la licitación?.

Tal como se señala por la doctrina^[ii], los términos de la Directiva 2014/24/UE, son ciertamente amplios, más incluso que los recogidos en el art. 70.1 LCSP  pues no solamente engloba «empresas que hubieran participado previamente en la elaboración de las especificaciones técnicas o de los documentos preparatorios del contrato o hubieran asesorado al órgano de contratación durante la preparación del procedimiento de contratación» sino, que incluye a aquellas empresas que hubieran participado —y es aquí donde está la clave— «de algún otro modo» en la preparación del procedimiento de licitación.

Sea como fuere, no es lo que el art. 70.1. LCSP señala, por lo que “es necesario acreditar que dicha participación ha provocado restricciones a la libre concurrencia u otorgado trato de favor^[iii] por lo que no se establece una exclusión automática de aquellos licitadores que hubieran participado en la elaboración de las especificaciones técnicas o de los documentos preparatorios del contrato, o que hubieran asesorado al órgano de contratación durante la preparación del procedimiento, sino que supeditan dicha exclusión a la circunstancia de que tal participación pueda provocar restricciones a la libre concurrencia o suponer un trato privilegiado respecto de las restantes empresas licitadoras^[iv]

No obstante, tal como han clarificado distintas resoluciones de tribunales administrativos especiales, esta participación debe entenderse tanto de forma directa como indirecta. Así, y como señala la resolución del TACRC núm. 105/2013, de 14 de marzo (LA LEY 64307/2013), «la incompatibilidad no deriva solamente de la participación directa en la redacción de los pliegos que deben regir la licitación, sino que debe entenderse incurso en la condición especial de incompatibilidad a todo aquél que participe de forma directa o indirecta en la determinación del contenido de los citados documentos”

Así pues, concluido que la exclusión de la licitación no es automática y que la participación de la empresa puede ser directa o indirecta, procede realizar el procedimiento contradictorio entre el poder adjudicador y la empresa afectada en principio de incompatibilidad, la redactora del proyecto, para que en el plazo de diez días hábiles^[v], se le dé audiencia para que justifique que su participación en la fase preparatoria no tenga el efecto de falsear la competencia o dispensarle un trato privilegiado con respecto al resto de las empresas licitadoras.^[vi]

Una vez realizado dicha tramitación, el órgano de contratación resolverá lo que corresponda, entendiéndolo desde mi punto de vista, de un acto de trámite que incide directamente en el fondo del proceso y por tanto, susceptible de recurso.

No obstante, debemos incidir en el caso que estamos tratando. Qué posible incompatibilidad existe entre una empresa que se presenta a la licitación de un contrato de servicios de dirección de una obra, si es ella quien ha redactado el proyecto de ejecución de la misma.

Puede estar claro que esta empresa sí ha participado de un modo indirecto en alguno de los documentos preparatorios al contrato de dirección y por tanto, puede verse favorecida a la hora de presentar su oferta, lo que nos lleva a plantearnos si entonces, todos los licitadores disponen de la misma información y de la misma oportunidad.

 Por su parte, en nuestro ordenamiento jurídico ha sido reiteradamente admitido por la jurisprudencia que los arquitectos que han diseñado un proyecto pueden participar en la licitación de la dirección de la obra, siendo una práctica habitual, sin que ello implique, en ningún caso, contravenir la prohibición del artículo 52.3 del TRLCAP^[vii] (hoy 70.1 LCSP)… Así, el conocimiento obtenido por redactar un proyecto no tiene por qué otorgar necesariamente una ventaja a la hora de formular una oferta para la dirección de esas obras, ya que las actividades intelectuales de crear y revisar lo creado, con espíritu crítico, son distintas e independientes y, es más, parece más fácil la intervención de un tercero en la revisión del proyecto que la del propio autor.^[viii]

Pues bien, si el conocimiento del proyecto previo es el que le presupone un trato de ventaja contra los otros posibles licitadores, la solución se tiene dando el órgano de contratación, publicidad a dicho proyecto, de forma que cualquier interesado pueda estudiarlo tras otorgar un plazo proporcional a su estudio, por un tercero ajeno, salvando de esta forma la “ventaja” existente^[ix]. Esta es en principio, una posibilidad que se tiene para poder informar a otros licitadores, ya que desconociendo qué empresas van a participar en la licitación, sería imposible, previamente, informar de otra manera. 

Esta sería la comunicación previa que se daría a los demás candidatos. No obstante, desde mi punto de vista y con el fin de cumplir con el principio de transparencia de la contratación, el trámite de audiencia realizado y la resolución adoptada por el órgano de contratación, deberá comunicarse igualmente al resto de licitadores intervinientes en la licitación.

Por último, desde mi punto de vista, la resolución que se otorgue por el órgano de contratación sobre la compatibilidad de la empresa, podrá ser asistida por la Mesa de Contratación, ya que conforme a las funciones señaladas en el art. 326.2.a) de la LCSP,  se encuentra “La calificación de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos a que se refieren los artículos 140 y 141, y, en su caso, acordar la exclusión de los candidatos o licitadores que no acrediten dicho cumplimiento, previo trámite de subsanación”. Ya que el artículo 140 LCSP indica la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos previos del licitador y teniendo en cuenta que el apartado 4 de este artículo señala entre esta documentación, la presentación de “las circunstancias relativas a la capacidad, solvencia y ausencia de prohibiciones de contratar a las que se refieren los apartados anteriores” y que el artículo 70 LCSP se encuentra en la Subsección 1ª de las Normas Generales y Normas especiales sobre capacidad, entiendo competente a la Mesa de Contratación para realizar la tramitación señalada previa a la adopción de la resolución del órgano de contratación.

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^[i] Entre otras Resolución Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) núm. 1268/2021, de 23 de septiembre (LA LEY 237611/2021) ó Resolución número 730/2021, de 17 de junio.

^[ii] LA LEY 4613/2014 y (LA LEY 17734/2017

^[iii] Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón en Informe 9/2010 de 15 de septiembre de 2010

^[iv] TACRC en su resolución núm. 12/2020, de 9 de enero

^[v] Hemos utilizado el art. 73.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

^[vi] No cabe impedir el acceso a la licitación a quien no ha quedado demostrado que cuenta con ventaja sobre sus competidores (Principio de Interpretación Restrictiva de las normas prohibitivas)

^[vii] informe el número 9/2010, de 15 de septiembre de 2010, de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de la Comunidad Autónoma de Aragón, relativo al asunto: “Consideraciones sobre la posibilidad de que la empresa redactora de un proyecto pueda presentar ofertas en el procedimiento de contratación de la dirección de las obras. Redacción recogida de la (Resolución 607/2013 del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales.

^[viii] Blog de espublico. http://www.administracionpublica.com/el-licitador-privilegiado

^[ix] Según la RTACRC 287/2022 el autor de documentos de licitación puede presentarse a esta y resultar adjudicatario, ya que los documentos fueron objeto de publicidad… y no se observa trato discriminatorio o conflicto de intereses.

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