Casos de contaminación en la valoración de los criterios de adjudicación que dependen de un juicio de valor, por Joan Bosch.

Mi amigo Joan Bosch, Jefe del Área de Contratación del Consorcio Localret, es reincidente en este blog, a sí que, sin duda, su condena será mucho mayor.

Es pacífico que el conocimiento previo del resultado de valorar los criterios automáticos puede influir en la valoración de los restantes criterios; es decir, existe un riesgo de “contaminación” en el personal llamado a evaluar los criterios de adjudicación dependientes de un juicio de valor.

Así, por ejemplo, cualquier acto que implique el conocimiento del contenido de las proposiciones antes de que tenga lugar el acto (público o no) de su apertura es contrario a las previsiones del artículo 146 de la LCSP, a los efectos de preservar el secreto de las proposiciones, la objetividad y la imparcialidad de las valoraciones sujetas a un juicio de valor y, en definitiva, la igualdad de trato de las empresas licitadoras y la transparencia del procedimiento:  

  1. Aunque con matices,1 los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales han determinado la exclusión en caso de inclusión indebida de documentación que deba ser valorada conforme a criterios cuantificables mediante la mera aplicación de fórmulas en el sobre que contenga los elementos de la oferta que se valoraran mediante un juicio de valor (Por todas, la resolución 463/2017 del TACRC). 
  1. De la misma manera, los Tribunales han mantenido la improcedencia de acordar la retroacción de actuaciones para proceder a una nueva valoración de las ofertas (“juicio de valor”) una vez que ha tenido lugar la apertura de los sobres relativos a los criterios de adjudicación “fórmula matemática” (Entre otras, las resoluciones 213/2018, 109/2018 y 95/2018 del TACRC). 

En definitiva, se trata de evitar el riesgo potencial de contaminación del juicio del órgano técnico de valoración de los criterios sujetos a un juicio de valor, una vez conocida la documentación evaluable mediante fórmulas. Y ello viene motivado por la necesidad de garantizar que los criterios sometidos a juicio de valor no puedan verse condicionados por la previa valoración de los elementos objetivos. 

Pero no es pacífico que toda “contaminación” (o “riesgo potencial de contaminación”) sea contraria a las previsiones de la LCSP: 

  1. Fórmulas matemáticas que incluyen la valoración técnica (juicio de valor): 

(Resolución nº 9/2018 el TCCSP) La recurrente impugna dos criterios de adjudicación “automáticos”, porque la fórmula incluye la valoración técnica que se habrá asignado previamente a los equipos: la fórmula pondera el número de equipos adicionales en función del valor obtenido por dichos equipos en una fase anterior ‒criterios “juicio de valor”‒. Es decir, la puntuación obtenida en la valoración técnica de cada aparato ofrecido sirve de base para aplicar la fórmula de puntuación establecida para la eventual mejora del bien. 

Pues bien, el Tribunal considera que no hay interferencia entre el procedimiento de valoración de los criterios subjetivos y los de valoración automática… 

Sin embargo, el juicio de valor sí impacta directamente sobre la valoración de los criterios que dependen de la aplicación de la fórmula, porque un ítem de la fórmula es la valoración de los criterios “juicio de valor”. Se estaría permitiendo al órgano técnico de valoración de los criterios sujetos a un juicio de valor otorgar una mayor o menor puntuación a estos criterios, en función del interés en que el contrato se adjudique a una empresa u otra… 

  1. El establecimiento de umbrales mínimos de puntuación: 

El artículo 146.3 de la LCSP establece que en el caso de que el procedimiento de adjudicación se articule en varias fases, se indicará igualmente en cuales de ellas se irán aplicando los distintos criterios, estableciendo un umbral mínimo del 50 por ciento de la puntuación en el conjunto de los criterios cualitativos para continuar en el proceso selectivo. 

La Sentencia del TJUE de 20 de septiembre de 2018, dictada en el asunto C-546/16, Montte vrs Musikene, en respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el Órgano Administrativo de Recursos Contractuales de Euskadi –OARCE-, condiciona esta posibilidad a que los criterios de adjudicación respeten los principios de transparencia, de no discriminación y de igualdad de trato. En el mismo sentido, la resolución 34/2019 del TCCSP (¡Dos de las cuatro proposiciones fueron rechazadas por no llegar al umbral mínimo establecido!) advierte que el establecimiento de fases sucesivas con umbrales de puntuación con efectos eliminatorios requiere que el órgano de contratación estructure el examen y análisis de las ofertes, esto es, el método de valoración y clasificación de las ofertas, y motive debidamente las puntuaciones que se asignen. 

El “umbral mínimo de puntuación” supone per se un riego potencial de contaminación del juicio del órgano técnico de valoración de los criterios sujetos a un juicio de valor: si se articula un umbral mínimo de puntuación, la valoración de los criterios “juicio de valor” podría determinar la expulsión de una empresa u otra (“en función del interés en que el contrato se adjudique a una empresa u otra…”). ¿Existe mayor riesgo de contaminación?

Sí, claro, se dirá, si se respetan los principios de transparencia, de no discriminación, de igualdad…, se estructura el examen y análisis de las ofertas, se motiva debidamente…, como no puede ser de otra manera, pero, claro, esto también valdría para los supuestos de “contaminación” a) y b) ‒inclusión indebida de documentación y nueva valoración‒, aunque no sería suficiente, ¿o admitiríamos la inclusión indebida de documentación en el sobre distinto del adecuado si el órgano de contratación motivara “debidamente” las puntuaciones asignadas? ¿Y por lo mismo la retroacción para una nueva valoración de los criterios “juicio de valor” una vez que ya se han valorado los criterios automáticos?  

Contamíname, mézclate conmigo

Que bajo mi rama

Tendrás abrigo. (Pedro Guerra, 1995)

1 José María Agüeras Angulo, ‘Consecuencias de la contaminación de sobres en los expedientes de contratación pública’. http://pedrocorvinosabogado.es/consecuencias-la-contaminacion-sobres-la-contratacion-publica/

¿Podemos valorar las mejoras salariales respecto de las establecidas por convenio?, por M.P. Batet.

¿Podemos valorar las mejoras salariales respecto de las establecidas por convenio?

Con motivo de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 14 de marzo de 2019, que nos acerca Javier Tena en su web CSP, he creído convenienterealizar algunas consideraciones sobre la posibilidad devalorar las mejoras salariales como criterios de adjudicación.

Con la nueva Ley de Contratos del Sector Público, se apuesta de una forma decidida por la introducción de los criterios sociales, medioambientales y de innovación en la contratación pública. En su artículo 1 dispone que en toda contratación pública se incorporarán de manera transversal y preceptiva criterios sociales y medioambientales lo que conllevará una mejor relación calidad-precio y una mejora de la eficiencia en la utilización de los fondos públicos.

Respecto de los criterios de adjudicación, el art. 145.2 LCSP indica que las características sociales del contrato se referirán, entre otras, a las siguientes finalidades la mejora de las condiciones laborales y salariales, la estabilidad en el empleo; etc. Además, en el punto 6 del mismo artículo, se dispone que un criterio de adjudicación está vinculado al objeto del contrato cuando se refiera o integre las prestaciones que deban realizarse en virtud de dicho contrato, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida, incluso cuando dichos factores no formen parte de su sustancia material.

En cualquier caso, la doctrina y jurisprudencia inciden en que los criterios de adjudicación han de cumplir con ciertos requisitos:

– deben estar vinculados al objeto del contrato;

– deben ser específicos y cuantificables objetivamente;

– deben respetar el principio de no discriminación, y

– deben publicarse previamente.

Respecto de la consideración de que un criterio de adjudicación pueda referirse directamente a lascuestiones indicadas en el art. 145.2 LCSP, como es la mejora de las condiciones laborales y salariales, tal y como señala J. M. Carbonero en su post sobre la vinculación de los criterios sociales con el objeto del contrato, en el blog de Jaime Pintosla RTACRC 235/2019, ha señalado que la ley no dice expresamente que un criterio de adjudicación pueda referirse directamente a estas cuestiones, sino a esas finalidades, y mucho menos que permita hacerlo por encima de los umbrales mínimos establecidos legalmente.

Así, señala la RTACRC 235/2019, que“Por ejemplo, un criterio de adjudicación relativo a la “Memoria sobre la prestación del servicio” que valore en mayor medida las ofertas que introduzcan una mayor tecnificación del servicio, podría servir a la finalidad de la conciliación personal y laboral, en la medida en el trabajo se hará de forma más eficiente, pudiendo redundar en la finalidad de permitir en mayor medida la conciliación personal y laboral”.

Entrando a comentar la STSJ Madrid,de 14 de marzo de 2019, y en contra de lo que había manifestado el TACP Madrid en varias resoluciones, como las nº 85/2016, nº 33/2018, nº150/2017, ha resuelto la nulidad del criterio de adjudicación “mejoras de las condiciones laborales, por los siguientes motivos:

-La falta de vinculación con el objeto del contrato.

Indica el Tribunal que dicho criterio no es una cláusula social de las que la Directiva 24/2014 permite incluir como criterios de adjudicación, ni tiene directa vinculación con el objeto del contrato.

El examen de si un concreto criterio social está vinculado o no al objeto del contrato, es muy controvertido, y se encuentra sometido a debate doctrinal.

– La gran desproporción de la puntuación que se otorga a dicho criterio en relación con la que se le la oferta económica.

La oferta económica ponderada con un máximo de 20 puntos, en relación a la otorgada a los criterios sociales, de hasta 40 puntos, no conduce a determinar la oferta económicamente más ventajosa. Indica el Tribunal que “puede producir discriminación en relación con el resto de las empresas licitadoras y así en la demanda se destaca por el recurrente que la empresa que obtuvo la puntuación más alta en el criterio impugnado (35 puntos de los cuales 15 provenían del criterio de mejora salarial) fue la que finalmente resultó adjudicataria del contrato”

También señala el Tribunal que con esta ponderación, se fomentará la realización de ofertas económicamente más elevadas cuanto mayores sean también los costes salariales y viceversa, lo que conllevará la presentación de ofertas más caras y menos beneficiosas económicamente para la Administración, y ello sin que el servicio se vea beneficiado, y con evidente discriminación entre las empresas con mayores ó menores posibilidades económicas.

– Se trata de un criterio discriminatorio.

Este criterio favorece a las empresas que tengan una mayor capacidad de financiación propia o ajena, además del hecho de que no está vinculado con el objeto del contrato y que tampoco reporta beneficio para el servicio.

Por otra parte, también puede ocasionar una discriminación injustificable entre las personas trabajadoras de la misma empresa ya que las que vayan a prestar los servicios objeto de este contrato pueden tener una remuneración superior a las que, pese a prestar el mismo servicio, lo realicen adscritas a otros contratos.

Sobre este aspecto, también ha advertido el TARCCYL, en la resolución nº 8/2019, respecto del criterio de ampliación de la duración del permiso de maternidad/paternidad, que es susceptible de generar desigualdades entre los licitadores derivadas de la diversidad de composición de las plantillas, dado que la aplicación del criterio no se modula en función de ña edad de los componentes de las plantillas ofertadas por cada empresa.

– Vulnera el sistema de fuentes de la relación laboral.

Se dota al contrato administrativo como fuente de derechos y obligaciones de las relaciones laborales ajenas no contemplada en el artículo 3 del Estatuto de los Trabajadores, lo que vulnera el derecho a la negociación colectiva.

Lo mismo había manifestado el TSJ Madrid, en su Sentencia nº 136/2018, de 23 de febrero, que anuló la Resolución 17/2017, de 18 de enero del TACP Madrid.

– Ausencia de la mas mínima justificación del criterio.

No se justifica en el expediente la necesidad, adecuación y proporcionalidad del criterio recurrido.

Tal y como recuerda el TARCCYL, en la memoria 2018, no es válido cualquier criterio social como criterio de adjudicación. La concurrencia de la vinculación debe examinarse caso por caso y es imprescindible que tal vínculo se justifique en el expediente.

Además de estos motivos esgrimidos en la STSJ Madrid, el TACRC, en la resolución nº 235/2019, ya había señalado que las mejoras de las condiciones salariales sobre lo dispuesto en el Convenio Colectivo autonómico sectorial no mejoran el nivel de rendimiento del contrato o de su ejecución.

Determinaba el TACRC que “Las medidas concretas de conciliación entre la vida personal, laboral y familiar que el mejoren los mínimos: ampliación de la edad del menor para solicitar la reducción de jornada, expresado en días; ampliación del permiso retribuido por maternidad expresado en días; ampliación del permiso retribuido por paternidad expresado en días; ampliación del período de excedencia por cuidado de hijos expresado en días; y oferta de cheque servicio que facilite la atención de menores, indicado en importe por años y trabajador, tampoco pueden mejorar el nivel de rendimiento del contrato o de su ejecución, ni afectar de manera significativa a la mejor ejecución del contrato”.

Así pues, considera la doctrina que la mejora o el criterio de adjudicación debe aportar un valor añadido a la ejecución de las mismas.

Respecto de todas las consideraciones realizadas contrarias a la valoración de las mejoras de las condiciones laborales, aunque hay muchos frentes abiertos sujetos a debate, para mi, el principal problema de la utilización de este tipo de cláusulas es la discriminación ilógica entre trabajadoras de una misma empresa, ya que las personas adscritas a un contrato pueden tener unos derechos o una remuneración superior a las que están adscritas a otros contratos.

Entre tanto se unifican criterios sobre la inclusión de las mejoras de las condiciones laborales, la Administración debe esforzarse por controlar y penalizar a las empresas cuyas retribuciones y otras condiciones aplicables a los trabajadores adscritos al contrato, no se ajusten a lo establecido en los convenios colectivos sectoriales.

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¿Es posible contratar la dirección de una obra mediante un contrato menor?, por M. P. Batet.

La cuestión planteada en este post surge por la limitación temporal del contrato menor, que no puede ser superior a un año (art. 29.8 LCSP), y el hecho de que en el servicio de dirección de obras no finaliza con la ejecución de las mismas, sino que comprende también la liquidación final tras el transcurso del plazo de garantía.

Conviene recordar que la utilización del contrato menor regulado en el art. 118 LCSP, debe ser residual. Esta figura nace para dar solución a necesidades puntuales, no recurrentes y que convenga acelerar. Además, la necesidad de programar la actividad contractual, tal y como exige el art. 28.4 LCSP, debería de suponer la casi nula utilización del contrato menor.

Aún así, el contrato menor para la dirección de obras viene siendo utilizado, especialmente por los pequeños municipios, por lo que interesa conocer cómo se computa el plazo del contrato servicio de dirección de obra.

La Junta Consultiva de Contratación Pública, en su Informe 27/11, de 15 de diciembre de 2011, dispuso que el contrato de dirección de obra tendrá la duración igual a la del contrato de obras al que está vinculado más el plazo estimado para proceder a la liquidación de las obras.

El primer plazo vendrá determinado en el pliego del correspondiente contrato, concluyendo con la realización de la obra y sin que forme parte del mismo el período de garantía. Por su parte, a este plazo deberá sumarse al plazo estimado para la liquidación de las obras, tareas que se iniciarán a la conclusión del período de garantía.

A la vista de las “Consideraciones Jurídicas” del citado informe 27/11, hay que entender como un error, lo dispuesto en la “Conclusión”: “para el cómputo del plazo de duración del contrato de servicios a la dirección de obras o la gestión integrada de proyectos deben sumarse el plazo del contrato de obras al que están vinculados más el plazo estimado para proceder a la liquidación de las obras, formando parte del mismo el período de garantía del mencionado contrato de obras”.

Por otra parte, la Xunta Consultiva de Contratación Administrativa de Galicia, en su informe 3/1012, de 27 de marzo de 2012, indica que se podrá realizar un contrato menor de dirección de obras cuando el plazo de duración del contrato de obras, de acuerdo con el pliego y el proyecto de obras, no supere el plazo de un añoy que ndebe tenerse en cuenta ni el plazo de garantía, ni las actuaciones tendentes a la liquidación del contrato. Estas actuaciones, durante el cual el contrato de dirección de obras sigue vigente, puedellevarse a cabo fuera del período indicado de un año.

Por último, recientemente, la Junta Superior de Contratación Administrativa de la Generalitat Valenciana, ha emitido el informe nº 13/2018, de 21 de diciembre de 2018, en el que comienza señalando que si bien se pueden realizar contratos menores de dirección de obras, no debería ser el procedimiento habitual para este tipo de contratos. Indica también, que el plazo del contrato dirección de obras comprenderá el plazo de ejecución de las obras al que habrá que sumar el plazo de otras actuaciones como podría ser la liquidación final, y sin que el plazo total pueda exceder de un año. Se afirma que en ningún caso el plazo de garantía de las obras formará parte del cómputo del plazo de duración del contrato de dirección de obra.

Igualmente, determina el informe nº 13/2018 que “se recomienda la contratación en una misma licitación de los profesionales intervinientes en los contratos de obras a fin de evitar sucesivos contratos menores, y una adecuada planificación de las obras a realizar para poder adjudicar mediante el correspondiente procedimiento de licitación tales servicios en aras a la publicidad, transparencia y libre concurrencia”.

Creo que este último informe deja muy clara la situación, pudiendo concluir en relación con la pregunta que da título a este post, que es posible contratar la dirección de una obra mediante un contrato menor, pero teniendo en cuenta:

– La utilización excepcional del contrato menor.

– Conviene unificar en un mismo contrato las actuaciones de los distintos profesionales intervinientes en los contratos de obras.

– Se podrá acudir al contrato menor cuando el plazo de ejecución de las obras junto con el de realización de otras actuaciones, como puede ser la liquidación final, y sin contar el período de garantía, no exceda del plazo de un año. Por ello, cuando haya liquidación final de la obra y el plazo de ejecución de las obras fuera de doce meses, no se podrá utilizar el contrato menor.

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El alcance vinculante de la Instrucción 1/2019 de la OIReScon, por José Manuel Martínez.

José Manuel Martínez Fernández, Doctor en Derecho. FHN, categoría de Secretaría, Director del Observatorio de Contratación Pública Local del COSITAL, experto en contratación pública y buen amigo, analiza una cuestión polémica como es el alcance vinculante de la Instrucción 1/2019 de la OIRESCON.

 

La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon en lo sucesivo) es una nueva entidad creada por la Ley de Contratos del Sector Público 9/2017, de 8 de noviembre (LCSP), regulada en su artículo 332 y cuya finalidad es velar por la correcta aplicación de la legislación de contrato y, en particular, promover la concurrencia y combatir las ilegalidades en la contratación pública. Para el desarrollo de esta función, la Oficina puede, en su función regulatoria, dictar Instrucciones vinculantes y Recomendaciones. Éstas, solventan alguna cuestión general o particular concreta; las Instrucciones “fijan las pautas de interpretación y de aplicación de la legislación de la contratación pública

La «Instrucción 1/2019, de 28 de febrero, sobre contratos menores, regulados en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre» (publicada por Resolución de 6 de marzo de 2019 en el BOE de 7 de marzo) ha sido la primera Instrucción de este nuevo organismo, precisada mediante una «Nota aclaratoria» de la propia Oficina, publicada en su web el día 18 de marzo1.

Es la primera Instrucción de este organismo creado por la LCSP y aborda el tema que lamentablemente ha sido el más manido de la nueva LCSP 9/2017: los contratos menores. Justifica la OIReScon la necesidad de esta Instrucción en la gran inseguridad jurídica que a los gestores públicos y a los licitadores ha generado la dispersión interpretativa de los nuevos requisitos establecidos en la LCSP para la contratación menor, en especial el apartado 3 del artículo 118, por parte de los diferentes órganos consultivos que lo han interpretado.

Esta instrucción hermenéutica, que por un lado somete a los contratos menores a mayores exigencias procedimentales para garantizar un respeto mínimo a los principios comunitarios de la contratación pública y por otro flexibiliza el alcance objetivo y subjetivo de las limitaciones legales, ha generado una enorme polémica, especialmente en dos aspectos:

  1. Por un lado, se ha cuestionado el propio alcance la vinculación de la Instrucción más allá de la Administración Central y sus entidades o dependientes o vinculas.

  2. Por otro, se ha planteado si su interpretación no se excede de una simple labor hermenéutica secumdum legem e innova el ordenamiento jurídico al exigir un requisito para esta figura que no está en la Ley: la petición de tres ofertas2.

Expongo aquí solo unas notas en relación a la primera de estas cuestiones.

El artículo 332.7.d) de la LCSP dispone que “las instrucciones de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación serán obligatorias para todos los órganos de contratación del Sector público del Estado”. Algunos autores consideran que la configuración de este órgano dentro del Ministerio de Hacienda y cuyos miembros son designados libremente por el Consejo de Ministros, por mucho que sean inamovibles, hace que la Oficina pueda calificarse como órgano administrativo independiente, pero no como administración o autoridad independiente que pueda ejercer su autoritas sobre otros niveles de gobierno que tienen reconocido constitucionalmente autonomía organizativa y, en el caso de las CCAA, competencias de desarrollo legislativo y ejecución en materia de contratos (JIMENEZ ASENSIO; DIEZ SASTRE3).

Otros autores mantienen, sin embargo, que la OIReScon, ha sido creada para dar seguridad jurídica y velar por la correcta aplicación en todo el estado de la legislación nacional y comunitaria de contratos, para lo que pueden dar Instrucciones interpretativas que han de vincular a todas las administraciones territoriales y entes y organismos relacionados en el artículo 3.1 de la LCSP (BETANCOR ROGRÍGUEZ, GIMENO FELI, MORENO MOLINA, VÁZQUEZ MATILLA4).

En mi opinión hay tres argumentos que conducen a entender que las instrucciones de la OIREeScon vinculan a todos los poderes adjudicadores de cualquier orden:

  • La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación, tiene una doble finalidad en relación con la contratación pública: de supervisión y de regulación. Ello la distingue de las Oficinas que pueden crear las CCAA, que solo podrán tener función supervisora como literalmente señala el artículo 332.12. Por lo tanto, en ejercicio de esa función regulatoria, sus instrucciones tendrán carácter normativo general.

  • Sólo en el artículo 332.7.d) se hace referencia la LCSP al “sector público del Estado”, mientras que cuando a lo largo de la Ley se requiere solo a las entidades vinculadas a la Administración General del Estado, lo hace con la expresión “sector público estatal”, diferenciado expresamente del sector público autonómico y local (arts. 19.2.c; 32.6.c); 33.3; 45.1; 73.1; 116.3; 121.1; 122.7; 123; 191.2; 229.2; 323; 324; 328; 332: 347.2). Ello motivó que la Instrucción 1/2019 ‘definitiva’ utiliza la expresión sector público del Estado”, sustituyendo a una primera versión publicada en la web de la Oficina que aludía a “sector público estatal” en su apartado VII, referente a la obligatoriedad de la misma. El artículo 332.7.d) señala expresamente que “sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, las instrucciones de la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación serán obligatorias para todos los órganos de contratación del Sector público del Estado”, por lo que entendemos que el legislador quiere diferenciar las instrucciones internas que regula el artículo 6 de la LPA, meras ordenes de servicio, de las normas de reguladoras del mercado de la contratación pública que puede dictar la OIReScon, al igual que las que en su ámbito aprueba la Agencia de Protección de Datos o la Comisión nacional de los Mercados y la Competencia.

  • El artículo 332.7.a) dispone que la Estrategia Nacional de Contratación Pública que aprueba la OIReScon es “vinculante para el sector público” (sin apelativos), y el artículo 334.1, tras señalar igualmente que es un “instrumento jurídico vinculante”, precisa “que se basará en el análisis de actuaciones de contratación realizadas por todo el sector público incluyendo todos los poderes adjudicadores y entidades adjudicadoras comprendidas en el sector público estatal, autonómico o local”.

No está de más recordar que el Informe «Estudios Económicos de la OCDE España», de noviembre de 2018, señala que “Podría fortalecerse la gobernanza confiriendo a los organismos supervisores y reguladores facultades que vayan más allá de formular recomendaciones no vinculantes5. La OCDE señala en este informe que con la nueva Ley de Contratos del Sector Público “se prevé una caída del porcentaje de contratación sin convocatoria de licitación”. Y en este sentido, también debemos recordar que la «Recomendación de Decisión del Consejo por la que se formula una advertencia a España para que adopte medidas dirigidas a la reducción del déficit público excesivo {SWD(2016) 263 final}», de 27 de julio de 2016, requiere expresamente a España reforzar la transparencia y reducir significativamente la contratación directa y el procedimiento negociado sin publicidad, por sus consecuencias en aumento del gasto de las administraciones públicas y una competencia limitada de las empresas de los demás países de la UE.

Por todo ello, nos adherimos a la opinión de que la Instrucción 1/2019 tiene el carácter de interpretación legal vinculante para todas las entidades del sector público, para todas las Administraciones territoriales (estatal, autonómica y local) e institucionales. Esta cuestión puede quedar definitivamente zanjada por el Tribunal Constitucional cuando resuelva el recurso de inconstitucionalidad n.º 4261-2018, contra diversos artículos de la LCSP, interpuesto por la CCAA de Aragón, que cuestiona la constitucionalidad, entre otros casi cien preceptos de la LCSP, del artículo 332.

En todo caso, con independencia de la cuestión de la vinculación de las instrucciones de la OIReScon, en el caso concreto de la Instrucción 1/2019, el carácter obligatorio de su contenido nos parece igualmente exigible en el fondo por cuanto la misma recoge una doctrina consolidada de la doctrina del TJUE (STJUE de 11 de enero de 2005, Stadt Halle); STJUE de 18 diciembre 2007, asunto C-220/06,59, Comisión contra España; STJUE de 16 abril de 2015, asunto C-278/14); los órganos consultivos (por todos, IJCCPE 40/95 y 40/2018) y fiscalizadores españoles (especialmente los informes del Tribunal de Cuentas nº 1.046/2014, y 1.151/2016) y de las exigencias de las instituciones comunitarias y para limitar la contratación directa, y de facto ya había sido asumida por muchos órganos de contratación. Parece imprescindible pues reconducir la adjudicación directa mediante contratos menores a la excepcionalidad y con los requisitos que se exigen en dicha Instrucción, extremando las cautelas para evitar realizar fraccionamiento irregular de objeto de un contrato y no incurrir en las responsabilidades que de ello se derivan. Es hora por lo tanto de realizar una adecuada planificación y reconducir los contratos menores a procedimientos licitatorios abiertos -con sus modalidades simplificada y supersimplificada (establecida precisamente con el objetivo de sustituir a los contratos menores); acuerdos marco; suministros y servicios a precios unitarios; centrales de contratación y sistemas dinámicos, modalidad llamada a jugar un papel clave, no solo en la reducción de los contratos menores, sino también en una contratación mucho más ágil y eficiente6.

2 BATTET JIMENEZ, Mª Pilar, Considera que la Instrucción se excede en su labor interpretativa al imponer exigencias que no están en la Ley https://lapartecontratante.blog/2019/03/07/el-retorno-de-chucki-por-m-p-batet/

3 JIMENEZ ASENSIO, Rafael, “Las instrucciones de la oficina “independiente” de regulación y supervisión de la contratación”.

https://hayderecho.expansion.com/2019/03/07/las-instrucciones-de-la-oficina-independiente-de-regulacion-y-supervision-de-la-contratacion/

DÍEZ SASTRE, Silvia, “Las instrucciones de la OIRESCON solo son obligatorias para el sector público estatal”. http://www.idluam.org/blog/la-obligatoriedad-de-las-instrucciones-de-la-oirescon/

4 BETANCONR RODRÍGUEZ, Andrés, “Oficina independiente de regulación y supervisión de la contratación”, en libro col. dirigido por GIMENO FELIU, José María, Estudio Sistemático de la Ley de Contratos del Sector Público, Aranzadi, 2018, págs. 689 a 714, pág. 705. José María GIMENO FELIU y José Antonio MORENO MOLINA, “La Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReSCon) como bóveda de la arquitectura de regulación y supervisión de la contratación pública”, entrada en el Observatorio de la Contratación Pública el día 6 de marzo de 2018, accesible en http://obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.489/relmenu.3/chk.30423427abebc45eef47273de6f257de. Javier VAZQUEZ MATILLA, “La OIRESCON pone fin de la inseguridad en la aplicación del artículo 118.3 LCSP”, 28 de febrero de 2019.

https://www.javiervazquezmatilla.com/instruccion-contratos-menores-oirescun-oficina/

5 Comentado por GIMENO FELIU, José María, quien propone también, que la reflexión de la Comisión es una oportunidad para revisar su anclaje institucional, ahora de órgano administrativo “adscrito” orgánicamente (aunque no funcional) a la subsecretaria del Ministerio de Hacienda, para transformarlo en organismo público (con personalidad jurídica propia), como la ARIF (planteamiento también de JIMENEZ ASENSIO, Rafael). En “Comentarios de urgencia al documento de la Comisión Europea de 27 de febrero de 2019 sobre la prevención y la corrección de los desequilibrios macroeconómicos – España – Informe España 2019”.

http://www.obcp.es/index.php/mod.opiniones/mem.detalle/id.488/relmenu.3/chk.8072d7f74674bc598655d81c8155e2f7

6 Sobre los procedimientos alternativos al menor es de gran ayuda el libro “Todo sobre el contrato menor. Aproximación a los procedimientos alternativos”, dirigido por PINTOS SANTIAGO, Jaime, Edit. Wolters Kluwer 2019. Puede verse también “La imprescindible necesidad de anticipación para afrontar las limitaciones a los contratos menores que impone la nueva ley de contratos del sector público”, MARTÍNEZ FERNÁNDEZ José Manuel, El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 20, quincena del 30 de octubre al 14 de noviembre de 2017, pág. 2425, Editorial Wolters Kluwer.

Esquema básico de cuantías y porcentajes en contratación pública.

Os adjunto un esquema que suelo tener a mano por si se me olvida alguna cuantía.

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PROCEDIMIENTOS Y RECURSOS

MENORES:

Obras: valor estimado inferior a 40.000 €

Suministros o servicios: v.e. inferior a 15.000 €

ABIERTO SIMPLIFICADO:

Obras: v.e. igual o inferior a 2.000.000 €

Servicios y suministros: v.e.igual o inferior a 100.000 €

+

Criterios de adjudicación que no dependan de un juicio de valor o que no superen el 25%,

ó 45% en prestaciones de carácter intelectual.

ABIERTO SÚPER SIMPLIFICADO:

Obras: v.e. inferior a 80.000 €

Suministros y servicios: v.e. inferior a 35.000 €

+

Criterios únicamente cuantificables automáticamente.

No utilizar en los contratos de carácter intelectual.

SUJETOS A REGULACION ARMONIZADA:

Obras y concesión: v.e. superior a 5.548.000 €

Servicios y suministros: v.e. superior a 221.000 €

RECURSO ADMINISTRATIVO ESPECIAL:

Obras, concesiones de obras y de servicios: v.e. superior a 3.000.000 €

Suministros y servicios: v.e. superior a 100.000 €

Son recurribles los modificados, encargos a medios propios y rescate de concesiones.

MODIFICADOS

PREVISTOS:

Establecer condiciones que puedan verificarse de forma objetiva.

Hasta un máximo del 20% del precio inicial.

NO PREVISTOS:

a) Adicionales: No excederá del 50 % de su precio inicial, IVA excluido.

b) Circunstancias sobrevenidas e imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación: No excederá del 50 % de su precio inicial, IVA excluido.

c) Cuando no sean sustanciales: No excederá del 15% del precio inicial en obras o 10 % en el resto, o bien que supere el umbral SARA.

+

Será necesario informe del Consejo Jurídico Consultivo cuando la modificación no estuviera prevista sea superior al 20% del precio inicial del contrato y su precio sea igual o superior a 6.000.000 €

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En los contratos de obras, no tendrán la consideración de modificados, la inclusión de nuevos precios que no supongan incremento del 3% del presupuesto primitivo.

DE FORMA SUCESIVA Y POR PRECIO UNITARIO:

(art. 301.2 y D.A. 33ª)

*Si la modificación se ha previsto, no será necesaria la tramitación de un expediente de modificación contractual si dentro está en el límite del 10% del precio del contrato y se previó inicialmente la financiación.

*Hará falta tramitar el expediente de modificación contractual, si se supera el límite del 10% del precio del contrato o si no existe financiación inicial y hasta un 20%.

Comentarios a la STJUE de 19 de diciembre de 2018, por Teresa Moreo.

Teresa Moreo Marroig, funcionaria del cuerpo superior de la Administración General de la CAIB, experta en Contratación y gran persona, no comparte mi criterio del anterior post ¿Es posible que una entidad no adherida inicialmente a un acuerdo marco celebre un contrato basado? y, siendo que se trata de un tema de gran importancia para todos aquellos que gestionamos Centrales de Compras, creo conveniente el compartir su visión del tema.

 

“El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictado una sentencia que confirma la necesidad de que los personajes que van a aparecer en escena durante la vida de un acuerdo marco estén debidamente identificados desde el inicio y sus posibles compras valoradas de manera estimada.

La sentencia tiene fecha de 19 de diciembre de 2018 y trae causa en una cuestión que se plantea el Consejo de Estado italiano cuando debe resolver el litigio surgido tras la interposición de un recurso por la empresa Coopservice y la Autoridad italiana de defensa de la competencia (en lo sucesivo, AGCM), contra la adjudicación por parte de la ASST Valcamonica de un contrato de servicios a la empresa Markas, sin la publicidad y procedimiento exigidos por la Directiva. La adjudicación a esta empresa se basaba en un acuerdo marco celebrado por central de compras de la Administración pública italiana que contemplaba una cláusula que permitía extender el “paraguas jurídico” del acuerdo marco a otras entidades entre las que se citaba la ASST Valcamonica, que no fueron partes firmantes del acuerdo marco.

La empresa Coopservice y AGCM interpusieron recursos ante el Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Lombardía, Italia) con objeto de obtener la anulación de la resolución n.º 1158/2015, de la resolución n.º 828/2011 y de la cláusula de extensión debido a que, en su opinión, estos actos permiten la adjudicación de un nuevo contrato de servicios infringiendo las normas nacionales y europeas en materia de competencia y, en particular, incumpliendo la obligación de recurrir a una licitación.

Mediante sentencia de 7 de noviembre de 2016, el Tribunale amministrativo regionale della Lombardia (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo de Lombardía) desestimó ambos recursos debido a que puede celebrarse un acuerdo marco entre un operador económico determinado y un único poder adjudicador, que actúa en su propio nombre y por cuenta de otros poderes adjudicadores que, aun estando mencionados en el acuerdo, no son directamente partes en él. Además, no es necesario que un acuerdo marco indique, expresamente y desde el origen, la cantidad de las prestaciones que podrán solicitar los poderes adjudicadores que pueden invocar la cláusula de extensión, cantidad que puede establecerse implícitamente tomando como referencia sus necesidades ordinarias.

Coopservice y la AGCM interpusieron entonces recurso contra dicha sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente de la cuestión prejudicial, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia).

Este órgano supremo plantea petición de decisión prejudicial que tiene por objeto la interpretación de los artículos 1, apartado 5, y 32 de la Directiva 2004/18/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios, así como del artículo 33 de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18.

El Consejo de Estado pregunta:

¿Pueden interpretarse los artículos 1.5 y 32 de la Directiva 2004/18/UE y el artículo 33 de la Directiva 2014/24/UE en el sentido de que permiten la celebración de un acuerdo marco en el que un poder adjudicador actúa en nombre propio y de otros poderes adjudicadores indicados específicamente, los cuales, no obstante, no intervienen directamente en la firma del acuerdo marco? ¿Es posible que no se determine la cantidad de prestaciones que podrán solicitar los poderes adjudicadores no firmantes cuando celebren los contratos posteriores previstos en el propio acuerdo marco? ¿La cantidad se puede determinar mediante la referencia a sus necesidades ordinarias?

El Tribunal responde a la primera pregunta indicando que el artículo 32, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2004/18 (entiendo lo mismo en la DCP) no exige que un poder adjudicador «secundario», como la ASST Valcamonica, haya participado en la firma del acuerdo marco para poder adjudicar posteriormente un contrato subsiguiente. Basta con que tal poder adjudicador aparezca como un beneficiario potencial de dicho acuerdo marco desde la fecha de su celebración, al estar claramente designado en los documentos de la licitación mediante una mención expresa que dé a conocer dicha posibilidad tanto al propio poder adjudicador «secundario» como a cualquier operador interesado. Esa mención puede figurar en el propio acuerdo marco o en otro documento, como una cláusula de extensión recogida en el pliego de condiciones, desde el momento en que se cumplan los requisitos de publicidad y de seguridad jurídica y, por lo tanto, de transparencia.

Nada nuevo aporta en mi opinión esta respuesta. No es necesario ser parte firmante para beneficiarse de un acuerdo marco, siempre que el destinatario de los bienes y servicios se encuentre identificado en el acuerdo marco. La distinción entre partes, destinatarios y entes adheridos y sus particularidades ya la he explicado en varias ocasiones (libro publicado en 2014, “Manual para la utilización de los acuerdos marco y figuras relacionadas”, Capítulo 7 “El control previo de los acuerdos marco”, del libro Reglamento de Control Interno Local, publicado en 2019 y Capítulo 32 “La racionalización y los acuerdos marco” del libro Estudio Sistemático de la Ley de Contratos, publicado en 2019, todos ellos por la editorial Aranzadi). Cuando se utilice esta técnica de racionalización por parte de una central de compras no habrá identidad entre partes y destinatarios.

La otra cuestión planteada, relativa a la posibilidad de que los poderes adjudicadores no firmantes de un acuerdo marco, pero destinatarios de los bienes y servicios, no determinen la cantidad de las prestaciones que podrán solicitar cuando celebren contratos subsiguientes o la determinen mediante la referencia a sus necesidades ordinarias, el Tribunal responde de manera rotunda:

“Queda excluido que los poderes adjudicadores no firmantes de dicho acuerdo marco no determinen la cantidad de las prestaciones que podrán solicitar cuando celebren contratos en ejecución del acuerdo marco o que la determinen mediante la referencia a sus necesidades ordinarias, so pena de violar los principios de transparencia y de igualdad de trato de los operadores económicos interesados en celebrar dicho acuerdo marco.”

Lo hace en base a los argumentos siguientes:

Primero.- Es cierto que de la locución adverbial «en su caso» del texto de la Directiva podría deducirse que la indicación de las cantidades de prestaciones sobre las que versará el acuerdo marco es únicamente facultativa. Sin embargo, no cabe aceptar esta interpretación porque esta cantidad debe ser tenida en cuenta a los efectos de calcular el valor máximo estimado del acuerdo marco y debe figurar en el anuncio de licitación.

Segundo.- El poder adjudicador originariamente parte en el acuerdo marco únicamente puede comprometerse, en su propio nombre y por cuenta de los potenciales poderes adjudicadores que estén claramente designados en dicho acuerdo, hasta un determinado volumen. Una vez alcanzado dicho límite, se agotarán los efectos de ese acuerdo.

Tercero.- Solo estas interpretaciones puede garantizar el respeto de los principios fundamentales que rigen la adjudicación de los contratos públicos que resultarían afectados si el poder adjudicador originariamente parte en el acuerdo marco no precisara el volumen global sobre el que versa tal acuerdo. Por añadidura, si el poder adjudicador originariamente parte en el acuerdo marco no estuviera obligado a indicar de entrada el volumen y el importe máximos de las prestaciones que quedarán cubiertas por dicho acuerdo, la celebración de este podría servir para fraccionar artificialmente un contrato. Además, aun suponiendo que una referencia a las necesidades ordinarias de los poderes adjudicadores claramente designados en el acuerdo marco pueda resultar suficientemente expresa para los operadores económicos nacionales, no cabe presumir que ocurra lo mismo para un operador económico establecido en otro Estado miembro.

Cuarto.- Exigir del poder adjudicador originariamente parte en el acuerdo marco que precise en este el volumen y el importe de las prestaciones que cubrirá dicho acuerdo plasma la prohibición, recogida en el artículo 32, apartado 2, párrafo quinto, de la Directiva 2004/18, de recurrir a los acuerdos marco de manera abusiva o de manera que la competencia se vea obstaculizada, restringida o falseada.

Tampoco me parece que se trate de algo novedoso y así lo he declarado en varias ocasiones (la publicaciones antes citadas y el post en el Observatorio de Contratación Pública, “La importancia del valor máximo estimado de un acuerdo marco”, disponible desde 01/09/2014 en http://www.obcp.es. Para calcular correctamente el valor estimado de un acuerdo marco resulta imprescindible conocer el importe de los contratos basados que se estima adjudicar en base al mismo. Para ello habrá de identificarse los destinatarios obligatorios o los posibles entes adheridos y obtener de ellos una manifestación escrita de voluntad de adquisición que, normalmente se plasmará mediante un acuerdo en el que debe figurar la cifra estimada de contratación.

No existe otra forma de dar cumplimiento al artículo 101.13 de la LCSP. En el artículo 227.4 se exige que, para que puedan celebrarse contratos derivados de un acuerdo marco entre las empresas adjudicatarias y entes del sector público que no son parte del mismo, estos se hubieran identificado en el pliego del acuerdo marco y se hubiera hecho constar esta circunstancia en la convocatoria. Respecto a la contratación centralizada en el ámbito estatal, los apartados 3 y 4 del artículo 229 de la LCSP determinan que para ello se debe concluir un acuerdo previo de adhesión. Se trata sin duda de un avance que colaborará en la correcta cuantificación del valor estimado del acuerdo marco siempre que se aplique con carácter general y no solamente para la AGE (pensemos en comunidades autónomas, diputaciones, la FEMP, la FACC,..) y, lo más importante, el acuerdo de adhesión específica cuantifique el conjunto de contratos previstos durante su duración total. Si no hay cifras en el acuerdo de adhesión poco habremos avanzado”.

¿Es posible que una entidad no adherida inicialmente a un acuerdo marco celebre un contrato basado? Por M.P. Batet

La Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (STJUE) de 19 de diciembre de 2018, ha realizado una interpretación bastante novedosa del artículo 32, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2004/18.

Dispone el art. 32.2 que los contratos basados en un acuerdo marco se adjudicarán según unos procedimientos que solo serán aplicables entre poderes adjudicadores y operadores económicos que sean originariamente partes en dicho acuerdo.

Al respecto, el Considerando 60 de la vigente Directiva 2014/24 indica que “los poderes adjudicadores que desde el principio sean partes en un acuerdo marco específico deben indicarse claramente, por su nombre o por otros medios, por ejemplo haciendo referencia a una determinada categoría de poderes adjudicadores dentro de una zona geográfica claramente delimitada, de modo que los poderes adjudicadores de que se trate puedan ser reconocidos fácilmente y sin equívocos”.

Consecuentemente, el art. 221.1de la ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP), establece que solo podrán celebrarse contratos basados en un acuerdo marco entre las empresas y los órganos de contratación que hayan sido originariamente partes en el mismo, con la salvedad de los acuerdos marco celebrados por centrales de contratación que exige que dichos entes, entidades u organismos se hubieran identificado en el pliego regulador del acuerdo marco, y se hubiera hecho constar esta circunstancia en la convocatoria de licitación.

Hace algunos años, la mayor parte de las Centrales de Contratación (estatal, autonómicas y locales) cambiaron su forma de trabajar, puesto que la interpretación doctrinal de las normas citadas era la de que únicamente podían realizar un contrato basado, aquellas entidades que hubieran formulado una adhesión previa al concreto acuerdo marco antes de la licitación, de tal forma que no era posible que una entidad posteriormente a la licitación pudiera realizar un contrato basado.

La meritada sentencia, en el punto 52, determina que de los arts. 32.4, párrafo segundo del Directiva 2004/18 y del punto 18 del anexo VII, se deriva que el requisito de ser originariamente partes en el acuerdo marco rige únicamente para los operadores económicos, puesto que no cabe hablar de convocar una licitación entre los propios poderes adjudicadores. Y además, se indica que esta interpretación contribuye a garantizar la eficacia de los artículos 1, apartado 5, y 32 de la Directiva 2004/18, cuyo objetivo es la racionalización a través de los acuerdos marco y la reagrupación de las adquisiciones públicas a fin de obtener economías de escala.

Así, señala el Tribunal que “el artículo 32, apartado 2, párrafo segundo, de la Directiva 2004/18 no exige que un poder adjudicador «secundario», haya participado en la firma del acuerdo marco para poder adjudicar posteriormente un contrato subsiguiente. Basta con que tal poder adjudicador aparezca como un beneficiario potencial de dicho acuerdo marco desde la fecha de su celebración, al estar claramente designado en los documentos de la licitación mediante una mención expresa que dé a conocer dicha posibilidad tanto al propio poder adjudicador «secundario» como a cualquier operador interesado”.

Por otra parte, en la citada sentencia se indica que de diversas disposiciones de la Directiva 2004/18 se deduce que el acuerdo marco debe determinar, desde el inicio, la cantidad máxima de prestaciones o de servicios que podrán ser objeto de los contratos que se deriven. En particular, el artículo 9, apartado 9, y el punto 6, letra c) del Anexo VII A, de la Directiva 2004/18, establece el método para calcular el valor estimado de los acuerdos marco, disponiendo que el valor que se ha de tener en cuenta, es el valor máximo estimado excluido el IVA del conjunto de contratos contemplados durante la duración total del acuerdo marco. Se trata de que el acuerdo marco se lleve a efecto hasta un determinado volumen y que, una vez alcanzado dicho límite, se agoten los efectos de ese acuerdo. Y es que los principios de transparencia y de igualdad de trato de los operadores económicos interesados en celebrar el acuerdo marco, resultarían afectados si no se determinara el volumen global sobre el que versa tal acuerdo.

Concluye el Tribunal:

Por lo tanto, procede responder a las cuestiones prejudiciales planteadas que los artículos 1, apartado 5, y 32, apartado 2, párrafo cuarto, de la Directiva 2004/18 deben interpretarse en el sentido de que:

un poder adjudicador puede actuar en su propio nombre y por cuenta de otros poderes adjudicadores claramente designados que no son directamente partes en un acuerdo marco, siempre que se cumplan los requisitos de publicidad y seguridad jurídica y, por lo tanto, de transparencia y

queda excluido que los poderes adjudicadores no firmantes de dicho acuerdo marco no determinen la cantidad de las prestaciones que podrán solicitar cuando celebren contratos en ejecución del acuerdo marco o que la determinen mediante la referencia a sus necesidades ordinarias, so pena de violar los principios de transparencia y de igualdad de trato de los operadores económicos interesados en celebrar dicho acuerdo marco”.

Lo determinado por el Tribunal ¿puede suponer que las Centrales de Compras vuelvan a licitar acuerdos marco en los que se establezca un valor máximo estimado, pero sin conocer la voluntad de adhesión posterior de los entes, es decir, sin ninguna cantidad asegurada de negocio?. Yo entiendo que no, en aras a los principios de transparencia e igualdad.

Al respecto, Teresa Moreo, una gran experta en acuerdos marcoyahace tiempo indicó “A mi juicio, las soluciones aportadas por las juntas consultivas anteriormente citadas son soluciones eclécticas pero equívocas. Entiendo que se debería haber hecho más énfasis en la necesidad de optar por otras vías de solución, encaminadas a exigir que el órgano de contratación adopte cualquier medida para asegurar que el VME del acuerdo proyectado no se alejará del resultado de la suma de los contratos finalmente celebrados. En los pliegos de los acuerdos marco se pueden establecer porcentajes máximos de desviación. Cuando el acuerdo marco se deba celebrar por una central de contratación, debería ser su propio ordenamiento jurídico interno (Decretos, órdenes, acuerdos del pleno, resoluciones, pliegos generales,…) el que regulara el procedimiento de las adhesiones de manera que se pudiera evitar que un órgano de contratación que no manifestó su voluntad de adhesión ni cuantificó de manera estimada sus necesidades, pueda beneficiarse de un acuerdo marco en ejecución cuando no existió previsión concreta de tal adhesión en la documentación preparatoria del expediente”.

Por lo expuesto, pienso que es posible licitar un acuerdo marco dirigido a ciertos entes, entidades u organismos identificados en los pliegos -aún a través dela delimitación de una zona geográfica-, aunque no todos ellos se hayan adherido inicialmente al mismo, siempre que el valor estimado del acuerdo marco se haya determinado teniendo en cuenta el valor del conjunto de todos los posiblecontratos, si bien, con un compromiso por parte de la mayoríde los entes a los que va dirigido, de forma que la eventual suscripción o ausencia de la misma de contratos basados por parte de los entes no adheridos inicialmente, no pueda suponer una desviación significativa respecto del valor estimado del acuerdo marco.

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