Ante los nuevos escándalos de corrupción vinculados a la contratación pública, el Gobierno ha presentado el Plan estatal de lucha contra la corrupción. De dicho plan, lo más destacable es la primera frase: “la corrupción es una de las mayores lacras que enfrentan las sociedades democráticas”, proponiendo unas medidas poco efectivas para acabar o minimizar la corrupción en la contratación pública, bien por desconocimiento del funcionamiento real del proceso de contratación o, peor aún, por falta de voluntad para cambiarlo.

La medida más criticable es la creación de una Agencia independiente de integridad pública, como órgano central de prevención, supervisión y persecución de la corrupción. 

En España no necesitamos más órganos relacionados con la contratación pública, contamos con la Intervención, los Tribunales de Cuentas, la Oficina Independiente de Regulación y Supervisión de la Contratación (OIReScon), las Juntas Consultivas de Contratación Pública, los Tribunales Administrativos de Recursos Contractuales, los Consejos y Comisiones de Transparencia, Oficinas Antifraude, Agencias Anticorrupción, etc. Únicamente haría falta una reasignación de funciones, dotar de medios a algunas de estas entidades y garantizar su independencia. 

Va de suyo, la necesaria dotación de medios a la Unidad de la Guardia Civil que investiga el crimen organizado y la corrupción (UCO) cuya labor es encomiable.

La medida más plausible de las propuestas en el Plan, es la de transformar la Plataforma de Contratación Pública con Big Data e Inteligencia Artificial. Sin embargo, ya hace años que se viene demandando un cambio de la Plataforma por la falta de calidad del dato y no se ha hecho nada al respecto^[1].

Necesitamos una nueva PLACSP que depure los datos, facilite su descarga, que sea interoperable e incorpore la IA necesaria, para detectar patrones de colusión o corrupción, para cruzar los datos de todos los participantes en las licitaciones públicas. Por cierto, el cruce de datos será efectivo si va ligado a algún cambio normativo como, por ejemplo, la necesaria inscripción en el Registro Mercantil de la compraventa de acciones.

Los recursos destinados a la PLACSP no se antojan excesivos si se considera el beneficio que puede aportar en la detección de fraudes y en la promoción de la transparencia, tan necesaria en un Estado de Derecho. Sin embargo, si no se implementa con celeridad, la propuesta corre el riesgo de quedarse en papel mojado.

La corrupción es una lacra^[2], y nadie duda de que la mayoría de los casos nunca llegan a destaparse. Por eso, los escándalos que alcanzan a los medios de comunicación -y, con ello, a la ciudadanía- podrían ser apenas la punta del iceberg. 

Como indicaba al principio, las medidas propuestas por el Gobierno no son suficientes^[3]. 

La interiorización de la ética y la integridad será lo que nos convertirá en una sociedad realmente desarrollada. Cuando la ética y la integridad no son simplemente normas impuestas desde fuera, sino valores asumidos profundamente por cada individuo, se crea una base sólida para una convivencia justa, pacífica y sostenible. Y mientras esto no llega, habrá que implementar medidas eficaces.

Respecto de la legislación contractual, contamos con una legislación farragosa en la que sobra burocracia, por lo que habrá que cambiarla. Pero la lucha contra la corrupción requiere mucho más que modificar la Ley de Contratos^[4].  

Veamos algunas medidas propuestas por algunos de los especialistas en contratación pública, aunque alguna pueda requerir alguna reforma normativa:

José Manuel Martínez Fernández: 

– Dotar a PLACSP de un software de IA que detecte y rechace pliegos con cláusulas ilegales.

– Remitir a la CNMC los contratos con uno o dos licitadores.

– Hacer de obligado cumplimiento las recomendaciones del Tribunal de Cuentas y demás OCEX, dando un plazo para ejecutarlas y designando un responsable técnico y al político competente de su cumplimiento.

Bernabé Palacín Sáenz:

– La creación de la Unidad de Supervisión y control de los contratos en la propia Administración Pública, creada para restar burocracia de control documental a los responsables de contrato y colaborar con ellos en la observación directa de la prestación y su ajuste a los compromisos contractuales, manteniendo autonomía funcional y operativa respecto de todos ellos. El efecto útil de la medida la encontramos como corrector a la gran autonomía de la que gozan los centros gestores durante la fase de ejecución del contrato, asegurando su cumplimiento fiel.

Charo Delgado Fernández:

– En cada procedimiento, si va a existir valoración técnica -juicios de valor- que siempre se valore por, al menos, tres personas y que no sepan a que empresa corresponde cada oferta que estén valorando.

– En la Mesa de contratación, una composición obligatoria reducida: presidente, secretario, interventor y asesor jurídico, que sea imposible que tengan voz y voto políticos o técnicos.

– Que se reduzca la posibilidad de modificación no prevista de los contratos, especialmente en obras, de forma que las empresas estén completamente vinculadas a su oferta.

Juan Carlos García Melián:

– Suspensión del procedimiento cuando en mercados en los que existe competencia únicamente se presente un licitador.

– Profesionalización del personal que participe en los expedientes de contratación: deben tener un nivel formativo y experiencia adecuado, con la retribución pertinente

Javier García Pérez:

– Transparencia obligatoria: las aplicaciones de gestión del procedimiento de contratación (que serán de uso obligatorio) deben publicar en PLACSP por defecto, sin necesidad de intervención del gestor, no se podrá cerrar las mesas sin publicar el acta, ni adjudicar sin publicar, por ejemplo.

– Eliminación del contrato menor: hasta 5.000€ (o incluso menos) por -anticipo de caja fija o similar- y el resto se tramitará por el procedimiento abierto simplificado sumario. Muchos países europeos no lo contemplan, las Directivas no lo regulan, y su tramitación actual constituye un riesgo de corrupción.

– El control de la necesidad: cuando el montante del contrato supere un % del presupuesto del órgano de contratación o el plazo de ejecución supere el mandado recibido de las urnas, se deberá exigir un consenso o mayoría cualificada. También se podrá auditar la necesidad de determinados contratos.

Aporto otras propuestas mías:

– Establecer un peso mínimo del 60% de los criterios cuantificables automáticamente y aprobar únicamente dos o tres fórmulas válidas para la valoración del precio que no resten valor a la puntuación fijada en el pliego para el criterio precio.

– Cuando en la Mesa de contratación se realice un voto particular, que el expediente se remita al Tribunal de Cuentas u órgano equivalente de la Comunidad Autónoma, para que informe en un plazo muy corto.

La corrupción en la contratación pública vuelve a estar en el centro de atención, pero ¿qué ocurrirá cuando el ‘caso Koldo’ caiga en el olvido?. Ya hemos presenciado escándalos de gran magnitud en el pasado y las medidas adoptadas hasta ahora no han logrado frenar el deterioro institucional. ¿Podemos albergar esperanza en una regeneración real o solo asistimos, una vez más, a una indignación pasajera?.

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[1]    Así lo ha manifestado en diversas ocasiones en sus redes sociales el ingeniero Jaime Gómez-Obregón

[2]    Ver el post de Victor Almonacid

[3]    Ver lo indicado por Concepción Campos en su blog

[4]    Ver el post de José Manuel Martínez Fernández

Juan Bravo Murillo en la exposición que realizó a la Reina Isabel II, en el año 1852, advertía del peligro de la contratación pública: “Señora: Autorizado competentemente por V.M., previo acuerdo del Consejo de Ministros, presentó el de Hacienda a las Cortes en 29 de diciembre de 1850 un proyecto de ley de contratos sobre servicios públicos, con el fin de establecer ciertas trabas saludables, evitando los abusos fáciles de cometer en una materia de peligrosos estímulos, y de garantizar la Administración contra los tiros de la maledicencia…».

Marta Cuesta es Secretaria de Categoría Superior, y nos trae una cuestión muy importante que se esta dejando olvidada en la confección de los pliegos de contratación pública: los indicadores de calidad.

En “La Odisea” de Homero, Ulises inicia el viaje de regreso a Ítaca pensando en un trayecto ligero de un mes que (por aventuras y desventuras) se convierte en una larga navegación por diez años coincidiendo con la guerra de Troya.

Las administraciones locales iniciaron su Odisea en busca de la transformación digital y de la calidad de las prestaciones con la aprobación de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de Bases de Régimen Local (en adelante, LBRL). Esta Ley (ojo está en su 40º aniversario) introduce el concepto de la calidad de los servicios públicos en las administraciones locales, pero no establece en el texto el procedimiento, regulación o estándares de dicha calidad.

En el plano estatal, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de Transparencia, de acceso a la información pública y buen gobierno; establece en su artículo 26.a) los principios de buen gobierno citando en su apartado 5.º el fomento de la “calidad en la prestación de servicios públicos”.

Consideramos que en virtud del sistema de gestión indirecta de los servicios prevista en el artículo 85 LBRL; hay que aplicar a los Pliegos de la licitación de los servicios parámetros para controlar la gestión y calidad de los servicios.

Este post plantea la posibilidad de establecer figuras de control y compromisos de información en los pliegos de las licitaciones que ayuden a mejorar el detalle y categorización de los datos facilitados, a examinar la calidad de los servicios públicos y el nivel de satisfacción de los usuarios o dificultades/áreas de mejora.

La dificultad de asumir el control de calidad con los medios personales actuales.

Es obvio que las potestades de “policía” de las administraciones se mantienen durante el contrato, pero la falta de concreción de los criterios o estándares de calidad y la indefinición de las figuras de control y comprobación (técnicos de calidad, técnicos UX/UI, personal de atención al usuario o primera respuesta…) dificultan en la práctica esta comprobación que debería producirse durante la ejecución del contrato.

Con todo esto, nos planteamos ¿cómo podría hacerse el seguimiento de la calidad de los servicios gestionados por terceros con medios propios o criterios/personal adscrito al contrato?

Por esta razón se plantean 4 figuras o tipologías de cláusulas que podrían ser utilizadas de manera individual y única o combinadas para obtener una mayor información y profundizar en el objetivo de experiencia de usuario, y todas las encontramos previstas en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (en adelante, LCSP).

Las 4 figuras planteadas son:

 • Responsable del contrato: fijación de obligaciones específicas de esta figura en los Pliegos. Como idea lanzada calendarios de seguimiento y progreso (especialmente interesantes  cuando hablamos de prestaciones por objetivos) o la elaboración u obtención de memorias de la prestación, comprobación de los criterios de calidad (podrían plantearse encuestas/medios de participación ciudadana previamente establecidos en el pliego).

Especialmente, consideramos que el análisis de la calidad del servicio gestionado por tercero se podría ligar con el contenido del artículo 311 LCSP.

 • Criterios de solvencia técnica: inclusión de personal técnico a los equipos de trabajo y adscripción en el contrato.

Especialmente ligados a los contratos de diseño de servicios, diseño web o herramientas de participación, en los últimos años se ha incrementado la oferta de formación en materia de diseño de usuario (UX/UI) aplicando técnicas de investigación para entender las necesidades de los usuarios y buscando una interacción y participación activa desde el diseño y proyecto hasta testeo o pruebas de campo con usuarios reales.

 • Condiciones especiales de ejecución: dentro de estas se podría por parte de la administración llegar a diferenciar y dotar de especial importancia el régimen de la calidad del servicio y la experiencia de usuario pudiendo aplicar un régimen de obligatoriedad de las cláusulas o requisitos del contrato o pudiendo establecer un régimen especial donde se exija el cumplimiento de lo bajo la posibilidad de rescisión del contrato por incumplimiento.

Nos preguntamos, ¿estaríamos dispuestos a seguir con la ejecución de un contrato donde los usuarios no están contentos con el servicio y dicho servicio es de una baja calidad (incumpliendo lo dispuesto en los pliegos)?

Obviamente la respuesta sería NO, pero si no tenemos indicadores de la calidad y estudio de campo con usuarios podemos desconocer el descontento con una prestación. La obligatoriedad de las condiciones especiales de ejecución y ligar la condición de esencial a estas evaluaciones por parte de la ciudadanía y usuarios nos pueden ayudar tanto en la ejecución del contrato y la evolución de los servicios públicos.

 • Criterios de adjudicación: la adjudicación de los contratos se hace ordinariamente utilizando una pluralidad de criterios de adjudicación basados en el principio de mejor relación calidad-precio. Esta relación calidad-precio se tiene que evaluar según criterios económicos y cualitativos. Consideramos que la inclusión de cláusulas en materia de control de la prestación y valoración de la experiencia de usuario podrían ser aplicadas dentro de los criterios de adjudicación sometidos a juicio de valor.

Con todo, las competencias de las administraciones locales abastan muchos campos y especialidades por lo que la calidad del servicio puede variar según el tipo de servicio en el que nos encontramos. Quizás este servicio se encuentra más orientado en un criterio social (por ejemplo contratos de mediación, traducción, cohesión social…), criterio laboral (por ejemplo contratos donde el elemento del personal es el elemento principal de la prestación: limpieza de dependencias, seguridad y control de accesos) o criterios medioambientales (por ejemplo las prestaciones que se realizan en parque y jardines con incidencia directa en el espacio o actividades con pinturas/productos que pueden tener una afectación); pero todas ellas tendrán un elemento común que no debemos olvidar: la ciudadanía como receptora de servicios.

Ulises navegó durante 10 años hasta volver a casa, con un poco de suerte en 40 años conseguimos introducir la evaluación de la calidad de los servicios en los contratos.

John William Waterhouse, “Ulysses and the Sirens”, 1891.

En este post comparto mi participación en el curso «Inteligencia artificial en el sector público: problemas y soluciones a través de casos de uso», celebrado en Valencia los días 3 y 4 de abril de 2025.

La adquisición de tecnologías basadas en Inteligencia Artificial (IA) por parte de las Administraciones Públicas requiere de una estrategia clara y bien definida. Este artículo analiza las opciones disponibles, los desafíos asociados y las recomendaciones clave para llevar a cabo una contratación eficiente y alineada con la normativa vigente y, especialmente, para la seguridad de los datos sensibles que se puedan utilizar.

Opciones para la Adquisición de Software con IA.

Existen dos opciones principales para la adquisición de soluciones de IA:

1. Plataforma ya comercializada en el mercado:

   – Ventajas: menor coste a corto plazo y mayor inmediatez en la implementación del servicio.
   – Inconvenientes: genera dependencia tecnológica con el proveedor, lo que limita la flexibilidad futura. La cautividad tecnológica limita la capacidad de cambio una vez transcurrido el plazo del contrato. 
   – Medidas recomendadas: priorizar modelos on-premise (servidores propios) para asegurar la aplicación de fuertes medidas de seguridad y que permite conocer de forma inmediata una posible fuga de datos, a fin de poder mitigarla.

2. Plataforma nueva o mejorada:

   – Ventajas: La compra pública de innovación permite desarrollar soluciones adaptadas a las necesidades específicas de la Administración. Comprende tanto la utilización de procedimientos sin I+D como procedimientos con I+D (compra pública pre-comercial o asociación para la innovación).

Permite implementar medidas de seguridad y control más robustas para asegurar el control total sobre los datos y algoritmos.

– Inconvenientes: Implica un mayor coste inicial y tiempos de implementación más prolongados.

– Medidas recomendadas: 

La utilización de las Consultas Preliminares al Mercado. El artículo 115 de la LCSP permite realizar estudios de mercado y consultas a operadores económicos con el objetivo de preparar correctamente la licitación e informar a los operadores sobre los requisitos específicos. Esta práctica promueve la integridad del proceso y permite conocer la madurez tegnológica del mercado y determinar el procedimiento más adecuado para la adquisición de IA.

Realizar las actividades exclusivamente sobre el repositorio oficial de la Administración, entre otros aspectos, para evitar fugas de información confidencial o sensible.

Se deben regular adecuadamente los Derechos de Propiedad Intelectual e Industrial (DPII).

Cumplimiento Normativo

La contratación de IA por parte de las Administraciones Públicas debe cumplir con los marcos regulatorios existentes en cada momento, destacando el Esquema Nacional de Seguridad (ENS), Esquema Nacional de Interoperabilidad (ENI), Ley Orgánica 3/2018 de Protección de Datos Personales y garantía de derechos digitales y Reglamento Europeo 2024/1689 de 13 de junio de 2024.

Recomendaciones

– Fomentar la compra conjunta: implementar mecanismos de coordinación entre Administraciones para optimizar recursos.

– Utilizar consultas preliminares previamente a la adquisición: permiten diseñar licitaciones más eficientes y adaptadas a las necesidades reales.

– Garantizar el cumplimiento normativo y promover algoritmos comprensibles y transparentes. Los algoritmos deben ser auditables para asegurar su integridad y transparencia.

– Definir claramente las políticas de gestión del código fuente y su repositorio es esencial para asegurar la transparencia, integridad y seguridad del software desarrollado con IA en la administración pública. 

Estoy encantada de publicar este post de Claudia Cartaya, socia junior y abogada en derecho administrativo en Melián Abogados Es una grandísima experta en Contratación Pública y nos trae un tema muy relevante, que en muchas ocasiones no se tramita de forma correcta.

La regulación contenida en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014 (en adelante, LCSP), no solo busca garantizar la libertad de acceso a las licitaciones (de forma que cualquier operador económico en quien concurran las condiciones de capacidad y solvencia necesarias, y no se halle incurso en prohibición para contratar, pueda participar en la licitación pública que le interese), sino también asegurar que las ofertas que finalmente resultan seleccionadas, tras la tramitación de los procedimientos de adjudicación correspondientes, son aquellas que presentan la mejor relación calidad- precio.

Una de las herramientas previstas en la norma para alcanzar el segundo de los objetivos mencionados es la contratación en fases. En concreto, el artículo 146.3 de la LCSP establece lo siguiente: “en el caso de que el procedimiento de adjudicación se articule en varias fases, se indicará igualmente en cuales de ellas se irán aplicando los distintos criterios, estableciendo un umbral mínimo del 50 por ciento de la puntuación en el conjunto de los criterios cualitativos para continuar en el proceso selectivo”.

El uso de este mecanismo permite evitar, en la medida de lo posible, que se adjudique el contrato a una empresa que presente una proposición con un precio bajo, pero de dudosa calidad. Se pretende, en definitiva, asegurar que los aspectos técnicos, funcionales y relativos a la calidad, asumen un papel realmente relevante en la evaluación. A lo largo de este artículo, exploraremos cómo funciona la contratación en fases, sus ventajas para mejorar la calidad de los contratos públicos y los retos que plantea su aplicación en la práctica.

Como se desprende claramente del precepto transcrito, el único requisito previsto en la norma para el uso de esta herramienta es que el umbral exigido para continuar en el proceso sea de, como mínimo, el 50% de la puntuación otorgada al conjunto de los criterios cualitativos, y eso integra tanto los sometidos a juicio de valor como los evaluables de forma objetiva. 

Atendiendo a lo previsto en el artículo, entiendo que hay dos opciones: 

1ª.- Que la primera fase integre la valoración del total de los criterios de adjudicación cualitativos, de forma que, hasta que no se valoren los criterios objetivos, se desconoce si procede eliminar a la empresa. 

Veámoslo con un ejemplo (50% de los criterios relativos a la calidad):

DISTRIBUCIÓN GLOBAL
CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN	PUNTUACIÓN MÁXIMA	UMBRAL MÍNIMO
CRITERIOS CUALITATIVOS:
Sujetos a juicio de valor	40	35
Evaluables de forma objetiva mediante fórmulas	30
CRITERIOS CUANTITATIVOS:
Precio	30
Total	100

Hay quien no está de acuerdo con esta opción. Los detractores señalan que, cuando se procede a la exclusión de la empresa, ya se conoce el precio, puesto que la oferta económica se encuentra incluida en el mismo archivo que la oferta relativa a los criterios cualitativos evaluables de forma objetiva, y que eso puede dar lugar a cierta contaminación en la valoración. 

Sin embargo, desde mi punto de vista, eso no supone ningún problema por lo siguiente: 

– Cuando se procede a la apertura del archivo que contiene la parte de la oferta evaluable de forma objetiva, los criterios sometidos a juicio de valor ya se han valorado, y el correspondiente informe debe haber sido publicado en la plataforma, con lo que no habría posibilidad alguna de que el hecho de conocer el precio vicie o contamine la evaluación.

– Los criterios objetivos no permiten variaciones de puntuación en función de si el precio es más o menos atractivo. 

2ª.- Que se prevean tres fases (50% de los criterios relativos a la calidad):

DISTRIBUCIÓN GLOBAL
CRITERIOS DE ADJUDICACIÓN	PUNTUACIÓN MÁXIMA	UMBRAL MÍNIMO
CRITERIOS CUALITATIVOS:
Sujetos a juicio de valor	40	20
Evaluables de forma objetiva mediante fórmulas	30	15
CRITERIOS CUANTITATIVOS:
Precio	30
Total	100

En este caso, se podría excluir a los licitadores que no alcancen el umbral de los criterios sometidos a juicio de valor antes de la apertura del archivo que contenga la parte de la oferta evaluable de forma objetiva. 

Esta opción plantea los siguientes inconvenientes: 

– El peso real de los criterios de adjudicación es determinante, con independencia de la puntuación que se le otorgue formalmente. 

Recordemos que el artículo 146.2 a) de la LCSP establece claramente que, en los procedimientos de adjudicación abierto o restringido, si los criterios sometidos a juicio de valor tienen una ponderación mayor que los evaluables automáticamente, su evaluación debe recaer en un comité de expertos, con los requisitos formales que establece el propio precepto.

En este caso, y como se ha expuesto, aunque los criterios sometidos a juicio de valor se convierten en un filtro eliminatorio, formalmente su ponderación no es superior a la de los evaluables automáticamente, por lo que, atendiendo al tenor literal de la norma, en principio, no procedería constituir comité de expertos, aunque es una cuestión interpretativa delicada, y aumenta el riesgo de impugnación. 

– No se podría compensar lo obtenido en unos criterios con lo obtenido en los otros, es decir, una empresa podría tener 40 puntos en los criterios evaluables mediante juicio de valor, y, aun así, ser excluido si no alcanza 15 en los evaluables de forma objetiva, lo que exige especial atención en el diseño de los criterios. 

En definitiva, la posibilidad de articular el procedimiento de adjudicación en fases constituye una herramienta útil para garantizar un nivel mínimo de calidad en las ofertas antes de proceder a valorar el precio. Ello no obstante, su diseño requiere de una especial cautela. 

El precepto es claro al exigir que el umbral mínimo del 50% se refiera al conjunto de los criterios cualitativos, lo que abarca tanto los criterios evaluables mediante juicio de valor como aquellos que pueden ser valorados de forma objetiva pero que, por su naturaleza, están relacionados con la calidad de la oferta. Sin embargo, es frecuente en la práctica encontrar procedimientos en los que se fija el umbral únicamente respecto a los criterios sometidos a juicio de valor, lo cual no solo contraviene lo expresamente previsto en la norma, sino que puede introducir distorsiones en el equilibrio del sistema de evaluación por los motivos ya expuestos anteriormente.

NO SE CONSIDERAN MODIFICADOS

1.- El exceso de mediciones, que en global no representen un incremento del gasto superior al 10 por ciento del precio del contrato inicial (se refiere al precio de adjudicación).

– Se pueden incorporar a las relaciones valoradas mensuales, sin perjuicio de que se liquiden en la certificación final.

– Parece una buena práctica que el gasto se incorpore al valor estimado del contrato.

– Parece aceptable la posibilidad de compensar excesos en la ejecución de determinadas unidades de obra con defectos en la ejecución de otro tipo de unidades de obra.

– Cuando se produce un exceso de mediciones y posteriormente se modifica el proyecto, ese exceso de mediciones han de ser recogidas en el mismo (art. 160.2 Rgto).

– No requiere aprobación explícita, salvo que haya que ampliar el plazo de ejecución o proceda un reajuste de anualidades.

2.- La inclusión de precios nuevos, fijados contradictoriamente, siempre que:

– NO supongan incremento del precio global del contrato,

– NI afecten a unidades de obra que en su conjunto exceda del 3 por ciento del presupuesto primitivo del mismo, entendido como precio de adjudicación ((Informe 4/2019 de la Junta Superior de Contratación Administrativa de Valencia, e Informe 7/2024 Junta Asesora de Contratación Pública del Gobierno Vasco, aunque no hay unanimidad doctrinal).

Únicamente se refiere a precios simples (no se pueden incorporar nuevas unidades de obra).

Hay que ver a qué unidades de obra afectan: las que no se ejecutan tal y como estaban previstas o las que ya no se ejecutan. La suma del precio primitivo de las unidades originales afectadas no pueden suponer más de un 3% del precio de adjudicación.

– Requiere de audiencia a la contratista y la redacción de un acta que se incorporará al expediente.

MODIFICADOS:

Dos clases:

–Previstos en el pliego . Hasta un 20% precio (art. 204 LCSP).

–No previstos (art. 205 LCSP). Supuestos:

a) – Prestaciones adicionales

b) – Circunstancias sobrevenidas e imprevisibles

c) – No sustanciales

En los modificados no previstos se deben cumplir los siguientes requisitos:

a) Cuando fuera necesario añadir obras, suministros o servicios adicionales y se den las siguientes condiciones:

1.º Que el cambio de contratista no fuera posible por razones de tipo económico o técnico y que el cambio de contratista generara inconvenientes significativos o un aumento sustancial de costes.

2.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, junto con otras modificaciones del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido.

b) Cuando la necesidad de modificar un contrato vigente se derive de circunstancias sobrevenidas y que fueran imprevisibles en el momento en que tuvo lugar la licitación del contrato, siempre y cuando se cumplan las tres condiciones siguientes:

1.º Que la necesidad de la modificación se derive de circunstancias que una Administración diligente no hubiera podido prever.

2.º Que la modificación no altere la naturaleza global del contrato.

3.º Que la modificación del contrato implique una alteración en su cuantía que no exceda, junto con otras modificaciones acordadas, del 50 por ciento de su precio inicial, IVA excluido.

c) Cuando las modificaciones no sean sustanciales. Previa justificación.

Una modificación de un contrato se considerará sustancial: 

– Cuando tenga como resultado un contrato de naturaleza materialmente diferente al celebrado en un principio.

– Cuando la modificación introduzca condiciones que, de haber figurado en el procedimiento de contratación inicial, habrían permitido la selección o participación de candidatos distintos de los seleccionados inicialmente o la aceptación de una oferta distinta.

– Cuando tres la modificación del proyecto se requiera de una clasificación del contratista diferente a la que, en su caso, se exigió en el procedimiento de licitación original.

– Cuando la modificación altere el equilibrio económico del contrato en beneficio del contratista de una manera que no estaba prevista en el contrato inicial. Se dará este supuesto si se introducen unidades de obra nuevas poro importe superior al 50 por ciento del presupuesto inicial del contrato.

– Cuando la modificación amplíe de forma importante el ámbito del contrato, lo que concurrirá si:

(i) El valor de la modificación suponga una alteración en la cuantía del contrato que exceda, aislada o conjuntamente, del 15 por ciento del precio inicial del mismo, IVA excluido, en el contrato de obras, o bien que supere el umbral SARA.

(ii) Las obras se hallen dentro del ámbito de otro contrato, actual o futuro, siempre que se haya iniciado la tramitación del expediente de contratación.

Las modificaciones acordadas por el órgano de contratación serán obligatorias para los contratistas cuando impliquen, aislada o conjuntamente, una alteración en su cuantía que no exceda del 20 por ciento del precio inicial del contrato, IVA excluido.

Requiere fundamentalmente de la autorización para iniciar los trámites de modificación; resolución del órgano de contratación por la que se acuerda la redacción de la modificación del proyecto, y en su caso, la suspensión temporal; aprobación del proyecto; audiencia a la contratista y modificación y formalización del contrato.

La regulación actual sobre la revisión de precios en los contratos públicos, establecida por la vigente Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), tiene como antecedente la Ley 2/2015, de 30 de marzo, de desindexación de la economía española. Dicha ley busca evitar la vinculación del equilibrio económico-financiero de los contratos a índices generales como el IPC, con el objetivo de prevenir los denominados efectos de segunda ronda: cuando el precio de un bien o servicio aumenta, los índices de precios, como el IPC, se incrementan, lo que a su vez genera un aumento automático en el precio de otros bienes y servicios simplemente por estar indexados a dicho índice. Este fenómeno tiende a generar una inflación más elevada.

El artículo 103 de la LCSP regula la revisión de precios de manera restrictiva, limitándola a contratos de obra, contratos de suministro de fabricación de armamento y equipamiento para las Administraciones Públicas, contratos de suministro de energía y aquellos contratos en los que el periodo de recuperación de la inversión sea igual o superior a cinco años. Además, establece que en ningún caso serán revisables los costes asociados a amortizaciones, costes financieros, gastos generales o de estructura, ni el beneficio industrial. Asimismo, salvo en los contratos de suministro de energía, el primer 20 % ejecutado y el primer año de contrato quedan excluidos de la revisión.

La jurisprudencia ha reiterado que la revisión de precios tiene un carácter excepcional, ya que entra en conflicto con principios básicos de la contratación administrativa, como los de riesgo y ventura, precio cierto, inmutabilidad del contrato o «pacta sunt servanda». Por lo tanto, tanto la regulación de la revisión de precios como el principio del equilibrio financiero del contrato deben interpretarse de manera restrictiva.

El artículo 197 de la LCSP refuerza este criterio al disponer que la ejecución del contrato se realizará a riesgo y ventura del contratista, salvo en el supuesto de fuerza mayor en los contratos de obra. Esto implica que el contratista, antes de suscribir el contrato, debe evaluar todas las circunstancias que puedan afectarlo durante su vigencia, asumiendo las consecuencias de cualquier imprevisión.

En relación con el impacto de la subida del Salario Mínimo Interprofesional (SMI) en los contratos públicos, la doctrina y la jurisprudencia han sostenido que dicho incremento forma parte del riesgo y ventura que debe asumir el contratista. En este sentido, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa de Aragón, en su Informe 3/2019, reafirmó que, por gravosa que pueda resultar una subida del SMI para los adjudicatarios, no constituye un riesgo imprevisible. Asimismo, la Abogacía del Estado, en su Informe 1/2019, de 1 de febrero, estableció que el incremento de costes derivado del alza del SMI debe ser asumido por los contratistas y que, en caso de que no puedan absorber dichos costes o incumplan sus obligaciones contractuales, el contrato podría ser resuelto por causa imputable al contratista.

No obstante, existen excepciones a esta interpretación. Un ejemplo es la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.º 3 de Santander 23/2024, de 2 de abril, que reconoce el derecho al restablecimiento económico en determinados casos.

El 21 de febrero, un grupo parlamentario presentó una Proposición de Ley para la actualización de los precios en los contratos del sector público. Dicha propuesta busca establecer un marco estructural y permanente para la revisión de precios cuando se produzcan incrementos en los costes salariales derivados de la aplicación de convenios colectivos, del aumento del SMI o de otras modificaciones legales o convencionales que impliquen cambios en las condiciones salariales del personal vinculado a la ejecución de los contratos. Se trata, por tanto, de una medida estructural y no coyuntural.

Según esta propuesta, la revisión de precios operaría en los contratos en los que los costes salariales representen al menos un 30 % del presupuesto base de licitación, siempre que los incrementos salariales superen las previsiones iniciales del órgano de contratación al calcular dicho presupuesto. Sin embargo, la propuesta se centra exclusivamente en las subidas salariales, sin contemplar el impacto de otros factores, como el incremento de los costes de las materias primas.

Considero que la regulación vigente sobre la revisión de precios en los contratos públicos está generando situaciones complejas, especialmente tras las subidas de precios de los materiales o los incrementos salariales, lo que conlleva la posibilidad de que algunos contratos queden desiertos, que las empresas resuelvan unilateralmente los contratos, o que se lleguen a resoluciones de mutuo acuerdo entre las partes para evitar males mayores. 

Es cierto que se han realizado regulaciones específicas para paliar los efectos de las últimas crisis que hemos sufrido, pero de una forma tardía y un poco confusa. Por ello, resulta pertinente debatir si es necesario modificar la normativa para dotarla de mayor flexibilidad y garantizar la sostenibilidad económica de los contratos públicos; una regulación permanente y que se atienda únicamente al impacto sobre costes y no sobre los gastos generales o el beneficio industrial.

Se está exigiendo que los contratistas no solo sean expertos en su sector, sino también profetas capaces de anticipar cualquier crisis, subida del SMI o inflación futura. Después de todo, ¿quién necesita una regulación flexible cuando se puede tener clarividencia?.

Hoy se sube de nuevo al andamio de La Parte Contratante mi amigo Alberto Robles, ingeniero de obras públicas y maestro en el arte de lidiar con la contratación pública.

Recientemente fue noticia en varios medios informativos que el Ministerio de Transportes hacía un encargo directo a la empresa pública INECO por valor de 11 millones de euros para la redacción y diseño del puente de la SE-40. Para las personas más noveles, hay que indicar que un encargo a un medio propio (una empresa pública que esté así constituida) supone esquivar una licitación pública a la que acudirían empresas en pública concurrencia: https://www.diariodesevilla.es/sevilla/ineco-encarga-once-millones-redaccion_0_2002263875.html

De nuevo ha sido motivo de conflicto, y las patronales de las empresas y consultoras de Ingeniería de Andalucía (200 empresas y más de 13.500 trabajadoras y trabajadores) recurrieron ante el Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales (TACRC) ese encargo https://www.ceacop.com/las-patronales-de-la-ingenieria-impugnan-el-encargo-a-la-publica-ineco-del-proyecto-del-puente-de-la-se-40-de-sevilla/ por considerar que en dicho encargo concurrían estas circunstancias contra legem:

1. Sin justificación. La ausencia de justificación de que el encargo, supuestamente, representa una opción más eficiente, sostenible y eficaz que la contratación pública. 
2. No hay razones de urgencia ni seguridad. La falta de concurrencia de las razones de seguridad o de urgencia que, eventualmente, pudieran aconsejar emplear la técnica excepcional del encargo en lugar de la licitación. Debemos recordar que la orden de estudio para resolver el paso sur de la ronda SE-40 data de julio de 1995. 
3. Subcontratación por encima del límite legal. La infracción del límite legal del 50% de la subcontratación previsto en el artículo 32.7.b) de la LCSP, por pretender subcontratar gran parte de los servicios en un porcentaje del 60,87%, sin la debida motivación de las supuestas excepciones que permitirían subcontratar por encima del tope. 
4. Sin metodología BIM. La falta de inclusión de la metodología BIM en la redacción y supervisión de los proyectos, pese a su carácter obligatorio según el Plan BIM España. 

El gremio denuncia que “el creciente y grave problema de los encargos a los Medios Propios viene de largo y, de hecho, tanto el Tribunal de Cuentas como la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) han sido muy críticos sobre la forma en que se viene aplicando los encargos como vía de escape de las normas que rigen la adjudicación de los contratos públicos y el enorme perjuicio que conlleva para la competencia efectiva en el mercado. Las patronales denuncian que se les están quitando trabajos que les corresponden y que su mercado se reduce sustancialmente”.

“En este caso, además, la actividad esencial y crítica del proyecto que se encarga a INECO -el cálculo y el diseño del puente singular- ha sido a su vez subcontratado por esta compañía pública en su totalidad, lo que vuelve a demostrar la ineficiencia del encargo y abunda en la necesidad de una motivación reforzada del subcontrato, pues no se trata de una prestación accesoria o complementaria, sino de la prestación esencial y más importante del encargo, como es el puente. Además, INECO también ha subcontratado la supervisión dinámica, lo que provoca una merma en la independencia del auditor externo que fiscalice la redacción de los proyectos. Queda patente, pues, que el sector privado de la ingeniería puede atender mucho mejor a las necesidades del Ministerio”.

Los argumentos de las empresas de consultoría son todos de una lógica aplastante. Y, a pesar de que elencargo a medios propios está contemplado en la Ley de Contratos del Sector Público (LCSP), toda actuación administrativa está sujeta a principios básicos rectores. Una de ellas es la justificación de dichas actuaciones.

Y la respuesta del Tribunal Administrativo de Recursos Contractuales (resolución 1441/2024) ha sido contundente rechazando los principales argumentos (no justificación ni motivación, no urgencia, subcontratación por encima del 50%), tan solo ha dado la razón a la patronal en una cuestión menor, que no paralizará el encargo, la aplicación de metodología BIM (por cierto, si hubiera sido una licitación, la no previsión de metodología BIM y tener que aplicarla, hubiera supuesto, por sus inherentes características, una modificación muy sustancial y no hubiera podido seguir dicha licitación).

Se ha basado el TACRC en la, ya conocida, resolución 696/2022 (la alusión a la resolución 590/2022 que hace el TACRC, debe ser un error, puesto que no existe en esos términos a fecha de hoy), cita sic.:

<<En este sentido, resulta relevante la Resolución 696/2022, de 16 de junio (Pleno del Tribunal), que concluía que:

“(…) el encargo no es un régimen excepcional, sino una alternativa a la contratación pública y que, conforme a la legislación vigente, acreditada la condición de medio propio de la entidad a quien se realiza el encargo en el momento de su creación o con posterioridad, dicha declaración evita que se exija una motivación ad hoc para cada encargo de los extremos que establece el artículo 86 de la LRJSP”.

Asimismo, en la Resolución 590/2022, de 16 de junio de 2022, este Tribunal, después de exponer que los encargos a medio propio constituyen una alternativa a la contratación pública, señaló que la concurrencia de las circunstancias que se señalan en el artículo 86 de la LRJSP, sólo se exigen en el momento de la declaración de que una entidad es medio propio, al tiempo de su creación o con posterioridad a esta, sin necesidad de acreditar su concurrencia en cada encargo.

Por otra parte, en aquella resolución ya indicábamos que la existencia de empresas del sector privado capaces de ejecutar las actuaciones objeto de encargo no impide que se acuda a la figura del encargo a un medio propio, puesto que “(…) el encargo se configura como una manifestación de la potestad auto de organización y como una alternativa a la contratación pública, tanto por nuestro ordenamiento jurídico como por el artículo 12 de la Directiva 2014/24/UE. Sobre la justificación al realizar el encargo de que concurre urgencia/emergencia o que es una opción más eficiente que la contratación pública, resultando sostenible y eficaz aplicando criterios de rentabilidad económica, reiteramos aquí las consideraciones realizadas en el Fundamento de Derecho anterior, que nos conducían a señalar que este Tribunal considera que el encargo no es un régimen excepcional, sino una alternativa a la contratación pública y que, conforme a la legislación vigente, acreditada la condición de medio propio de la entidad a quien se realiza el encargo en el momento de su creación o con posterioridad, que, además, exige la comprobación, en ese momento, que se trata de una opción más eficiente que la contratación pública y resulta sostenible y eficaz (artículo 86.2 a) LRJSP), dicha declaración evita que se exija una motivación ad hoc para cada encargo de los extremos que establece el artículo 86 de la LRJSP.” >>

Conviene recordar que anteriormente había otras posturas que sí propugnaban y defendían la obligación de justificación de la urgencia y la eficiencia (debería ser más barato el encargo a medio propio que el «precio de mercado»). En un déjà vu de lo que acontecido con los cambios de criterio en relación a los contratos menores, o con los umbrales de saciedad (en este caso por sentencia judicial)… podríamos recordar ambas posturas:

Enlaces a las resoluciones:

• (1) Resolución 41/2019 del TARC Andalucía
• (2) Resolución 696/2022 del TACRC
• (3) Resolución 61/2019 del TARCCyL
• (4) Resolución 120/2019 del TACRC:
• (5) Resolución 1441/2024 del TACRC

De momento, no sabemos si será elevada la cuestión a la jurisdicción contenciosa, sería muy interesante. Las resoluciones de los TARC tienen carácter ejecutivo para los órganos de contratación objeto del recurso, ypueden servir la base de criterios de interpretación que adopten el resto de órganos de contratación,sus resoluciones no tienen fuerza de jurisprudencia, ya que no son emitidas por tribunales judiciales. El TACRC depende depende orgánicamente del Ministerio de Hacienda y Función Pública del Gobierno de España y actúa con plena independencia funcional en el ejercicio de sus competencias para garantizar la imparcialidad y la objetividad en la resolución de los recursos y cuestiones que se le plantean. Las convocatorias de sus miembros las realiza el Ministerio de Hacienda y Función Pública, y los nombramientos son por Consejo de Ministros a propuesta de dicho Ministerio de Hacienda y el de Justicia). Por otro lado Tragsa, por ejemplo, pertenece a la SEPI (Sociedad Estatal de Participaciones Industriales) que a su vez también depende del Ministerio de Hacienda y Función Pública. INECO depende del Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, etc.

Pero todo lo anterior (las resoluciones contradictorias y la actuación del Pleno del TACRC para dar lugar al cambio de criterio) nos lleva a plantearnos preguntas que porfían con la razón, la primera sería que si el encargo se configura como una manifestación de la potestad de autoorganización y como una alternativa a la contratación pública, y, además, si existía ya esa eficiencia cuando se creó el medio propio, y no es necesario justificarla en cada encargo particular, ¿por qué no se eliminan las licitaciones públicas?, ¿por qué si es mas eficiente siempre el medio propio, no se utiliza esta técnica de prestación de servicios?, ¿se están dilapidando recursos públicos cada vez que se realiza una licitación cuando se podría haber realizado un encargo a medio propio puesto que es más eficiente?, ¿hay que exigir responsabilidades a los cargos públicos por no prestar todos los servicios con encargos a medios propios?.

Y a ese supuesto de la eficiencia (economía) en la propia ejecución/prestación, hay que añadir otro factor no menos sustancial, y si cabe, fundamental: el ahorro que se produciría en términos de recursos materiales y personal cualificado que ya no es necesario dedicar a efectuar detalladas, laboriosas y justificadas licitaciones públicas. Tampoco, p.ej., en determinados casos, no es necesario licitar previamente redacción de proyectos cuando se hacen los encargos a medios propios para ejecutar obras porque no es necesario tenerlo. Todo son ventajas de eficiencia (economía) y ahorro de medios.

Finalmente, los del TEAM «sí a la justificación», nos preguntamos si la eficiencia (lo más barato) sólo se exigen en el momento de la declaración de que una entidad es medio propio, al tiempo de su creación o con posterioridad a esta, sin necesidad de acreditar su concurrencia en cada encargo, entonces cuál es ese momento. Resulta que, en una reducción a lo absurdo, INECO fue creada durante la autocracia española del siglo XX, en 1958 (emoji guiño ;))… Porque, otro melón a partir, ya para otro día, será el de que el precio de mercado no existe en términos absolutos (la LCSP abusa de considerarlo tal), vivimos en economías de libre mercado, y lo que existen son precios para un producto en un momento (tiempo) y espacio (lugar) concreto…pretender justificar el precio de mercado con carácter absoluto y generalista, bien sea en el expediente de una licitación (cuando se presentarán las ofertas 8 meses más tarde*), bien sea a través de «tarifas» oficiales, supone ignorar la realidad del libre mercado vigente, o, tal vez, añorar otros sistemas políticos.

* Espero jubilarme y ver cómo plugins basados en agentes IA de rastreo de precios (PLACSP…), actualicen los precios de las licitaciones en el momento de inicio de presentación de ofertas.

Noticia relacionada:

Como primer post del año 2025, realizo un estudio de las ofertas anormales o desproporcionadas, en el que se pone de manifiesto que a pesar de la relevancia de algunas cuestiones, no existe unanimidad en su interpretación, …tal y como estamos acostumbrados en contratación pública.

En esta época del año, quiero expresar mi gratitud a los seguidores de mi blog, así como a mis amigos y mi familia, por ser una parte esencial de mi vida. Cada interacción, cada lección compartida y cada instante vivido juntos hacen que este camino sea más especial y significativo. ¡Os deseo una Feliz Navidad llena de alegría y amor!.